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郑功成:社保改革渐进路径局限性明显

 字体时间:2015-01-26来源: 中国社保网编辑:社保网-蓝星
【导读】:中国选择的是渐进改革的道路,社会保障也依循着试点先行、渐次推进的策略。这种渐进改革的优点,是可以通过局部地区的社会保障改革试验来总结经验,同时不断修订改革方案中的不足,避免出现重大失误,也让改革对象有一个逐渐适应新型制度安排的过程,并减少改革可能遇到的阻力。
中国选择的是渐进改革的道路,社会保障也依循着试点先行、渐次推进的策略。这种渐进改革的优点,是可以通过局部地区的社会保障改革试验来总结经验,同时不断修订改革方案中的不足,避免出现重大失误,也让改革对象有一个逐渐适应新型制度安排的过程,并减少改革可能遇到的阻力。另一方面,中国社会保障能够进行全面而深刻的制度变革,同时维系着国有企业改革的推进和国民经济的持续高速增长,还保持了整个社会的基本稳定,与渐进改革的路径选择有正相关关系。
 
然而,这种渐进改革所产生的效应却是相当复杂的。以企业职工基本养老保险改革为例,经历了管理体制从多部门分割管理到一部门集中管理、经办机制从一度滥化的行业统筹到归口属地管理的变革,改革的过程所表现出来的就是一个长期的不断试错的过程,这一制度迄今仍然无法真正成熟、定型,却又形成了新的、失衡的利益格局,正在影响着整个养老保险制度的健康发展,并波及到整个社会。再以企业职工医疗保险改革为例,各地涌现出各种各样的医疗保险改革“模式”,20年来坚持了社会化改革方向和用人单位与参保者个人缴费的责任分担机制,同时经历了从统账结合到统账分离、从企业职工单独改革到机关事业单位也一并纳入的调整进程,迄今仍处在城乡医保制度逐渐整合而管理体制、经办机制仍然分割的试验性状态,这种状态不仅让相关行政部门与经办机构处于目标不明、业务纷争、效率受损的处境,而且也导致了重复参保、资源浪费以及医保治理中的一系列问题。
 
这些事实表明,尽管渐进改革的策略具有历史的合理性,但客观而论,这种策略同样有着历史的局限性。因为社会保障制度的核心使命与卓越功能,就是以确定的制度安排来应对不确定的人生风险,只有制度定型才能解除人们的后顾之忧并提供稳定的安全预期,如果这一制度总是处于试验性的改革状态,其本身的不确定性就会造成制度公信力下降,同时增加人们的不安全感与焦虑情绪,当前社会各界对社会保障领域的批评甚至不满,就与总处在试验状态的改革方案结构缺失、改革不同步及过度追求创新而不能理性地走向成熟、定型密切相关。
 
一方面,试点先行的前提是“摸着石头过河”,是在并不十分明了改革目标指向的条件下自下而上推进的改革试验,它既不可能有清晰的先进理念指导,也不可能有系统的、整体的、协同的顶层制度设计指导,而是属于“边施工、边设计图纸”,加之受地区发展不平衡、城乡分割且差距巨大等宏观环境因素的制约,在这种基础上建构的社会保障“大厦”必定属于地基并不规整甚至存在质量问题的“工程”。长期试点意味着结果可能是长期处于无所适从的境地。
 
另一方面,试点先行中由于缺乏中央政府的有力统筹,实践中表现出来的就是地方创新过度,同一制度安排在各地的改革方案五花八门,许多方案都是基于地区分割、群体分割或者局限于当时的情形出发,从而表现出相当大的随意性,甚至有的改革方案因人而异,因当地领导人变换后改变态度或主张而异,这种改革创新的随意性正是社会保障作为一种稳定机制的“大敌”,其实践后果就是为当前推进制度整合制造了重重障碍,导致时至今日各种制度还无法真正成熟、定型。
 
更为重要的是,持续20多年的试验性改革,已经形成了新的失衡的利益格局,并滋生了新的社会矛盾。例如,养老保险改革的不同步与地区分割,医疗保险的城乡分割与经办乱象,社会救助的群体分割与各种救助待遇的简单叠加,社会福利服务的官民分割,以及隐藏在这些制度背后的责任不清、权益不公等等,已经引起了诸多负面反映,批评之声不绝于耳,这表明优化现行制度安排具有紧迫性,而要真正矫正现行制度安排中的缺陷与不足,必然需要重新调整利益格局,以往的实践经验证明,这种利益调整绝非易事。
 
作者郑功成:为中国人民大学教授
本文地址:http://www.spicezee.com/guandian/101463.html
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