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王伟进:互助养老的模式类型与现实困境

 字体时间:2015-11-05来源: 中国社保网编辑:网站管理员
【导读】:我国互助养老创制自民间,是城乡社会应对人口老龄化的自发性策略。在养老脸面观、政府角色定位、资金稳定性、满足服务需求等方面,互助养老面临现实困境。

[摘 要]我国互助养老创制自民间,是城乡社会应对人口老龄化的自发性策略。目前有四类活跃的互助养老模式:在农村主要是肥乡互助幸福院及其翻版,在城市主要有结对组圈式、据点活动式和时间银行式三种。在养老脸面观、政府角色定位、资金稳定性、满足服务需求等方面,互助养老面临现实困境。因此,借鉴国际经验,提高互助养老的成效尤为重要。

近年来,基层涌现出多种互助养老形式,一定程度上是农村正式养老服务体系缺位情况下的策略应对,是城市养老服务体系的有益补充。针对这一现象,本文致力于回答如下问题:国内外有哪些互助养老模式类型,分别有什么特征和经验?这些模式有何异同,有何社会基础和成长脉络?发展中面临哪些问题?如何进一步提高?

一、互助养老的中国做派与探索

互助养老在我国有深刻的文化传统,“不独亲其亲”、“出入相友,守望相助,疾病相扶持”、“老吾老及人之老”等论述就是说明。其中,由范仲淹首创的义庄赡族式互助养老影响深远。义庄中的义田来源于官绅、商贾、义民捐赠,经营所得是宗族互助养老的稳定经济来源,义宅用于为族中矜寡孤独废疾者提供住处。历朝政府多对义庄财产予以官方认可和鼓励,义庄自身也发展出一套完善的申请支付管理制度。此外,一些地区习惯采取族内 “过继”、姻亲“入赘”等形式,解决农村无子家庭老人赡养难题,[1]也具有互助色彩。

当前,我国大致有四类活跃的互助养老模式①:在农村主要是肥乡互助幸福院模式及其翻版;在城市,形式更为多样,根据组织和管理方式大致可分为结对组圈式、据点活动式和时间银行式三种,但推广程度均没有“肥乡模式”成功。反映出:一方面城市养老服务体系更为多元发达,另一方面“陌生人社会”互助和自组织的难度更大。

(一)肥乡农村互助幸福院

农村互助养老模式中,最为人们熟知的是肥乡互助幸福院。2008年,河北省肥乡县前屯村利用闲置校舍改造出供老人集中居住的“互助幸福院”。其突出特点在于“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”,被民政部李立国部长赞为“村集体办得起,老人住得起,政府支持得起”的农家门口幸福院。

作为成功典范,肥乡模式有大量特点、经验值得思考和总结。[2]

第一,村委主办,政府支持,社会参与。由村委组织主办和发起,各级政府从政策规划、基础设施、资金、管理培训等方面给予扶持指导,社会广泛参与,是农村互助养老模式的共同特征。在肥乡互助幸福院的建设期,县财政会给予一次性配套资金2.5万元,以配置卧具、炊具等生活必需品,平时给予运行补助,标准为每20人每年给予5000元补助,每超10人加1000元。2011年,肥乡县将互助幸福院建设纳入“十二五”和新农村建设配套设施规划,省政府出台了指导性意见。社会参与主要表现为,村民、志愿者和外出经商务工人士主动提供经济和服务支持。

第二,低成本、小福利和基本公共物品的集体供给。老人自带米、面、油,村集体统一提供盐、酱油和醋等生活用品。盐、酱油和醋、水电暖、文体等生活用品和设施成本并不高,却构成了实在的集体福利。前屯村幸福院公共物品的集体供给还体现在场地上,即幸福院由闲置校舍改造而成。这种小福利乃至微福利式的公共供给保证了较低的成本投入,缓解了个人和政府的支付压力。

第三,兼有居家、社区和机构养老的生活方式。 “离家不离村,离亲不离情。养老在乡村,享乐家门口”,这是媒体对肥乡模式的宣传,形象展现了肥乡互助养老的居家和社区生活特征,既保留了乡土味道,又凝聚了村庄情谊。经济来源靠自己或子女,“老人可以自己做饭,儿女们可以送饭、送菜,帮助老人洗衣服”,是居家养老的内容。“可以玩牌、扭秧歌”,“老人们都能说到一块儿,不寂寞”,是社区养老的优点。而集中居住、集体生活又有机构养老的痕迹。同时,农村互助养老是社区建设的重要领域,创新性地组织化了村庄,凝聚了社区情谊。

第四,自我管理,自我服务,抱团互助。幸福院制定了卫生、安全、互助等相关管理制度,规范了日常运行及老年人的行为。院长由入住老人民主推选产生,幸福院同时开辟小菜园自供新鲜蔬菜。为有效化解集体生活中的矛盾,选择积极性高、协调能力强的人进行管理也是肥乡模式的成功经验。从管理到服务,均充分满足了“老有所为、老有所乐”的需求。幸福院不配备专门服务人员,而由入院老人互助提供做饭、照料等服务,体现了抱团互助的特色。具体的形式是,身体好的照顾身体差的,年轻的照顾年老的,经济好的支持经济差的。老人身体意外时,日常生活由同伴自发照顾,遇紧急情况彼此照应是他们风险应对的合作策略。

“肥乡模式”示范作用巨大,代表性强,后来在农村遍地开花的“××模式”大多以其为范本。

(二)结对组圈式互助养老

该模式采取老人自愿或匹配结对与组圈的方式,进行抱团养老,是邻里守望相助的典型体现,包括结对互助、“关爱圈”互助、“老伙伴”计划等具体形式,在美国自然形成退休社区也有类似的邻里结对养老。[3]

早在2005年,天津市就有结对互助养老的报道。天津市和平区新兴南里社区为独居老人寻求同性知音伙伴,帮助其结对互助,并选派40岁、50岁的人担任服务员,照顾老人日常生活。2011年,辽宁省大连市西岗区也有类似报道,4位相邻的空巢独居老人为相互照应,自发结成“生活共同体”,本着邻里信任,她们共同持有联络家庭的钥匙,通过呼叫器进行家庭联网,相互帮衬,应对紧急情况。以此为基础,所在社区成立了空巢老人爱心会所,提供日常互助活动平台,组建义工队服务空巢老人。[4]作为老龄化的急先锋,上海市由政府推出了结对互助性质的“老伙伴”计划,以1名年龄在60岁至70岁、身体健康的老人为志愿者,与同社区的5名80岁以上高龄独居老人结对,由低龄志愿者向高龄老人提供家庭互助服务,以“健康生活方式”为主题,开展预防失能、健康科普、精神慰藉等关爱和辅助服务,促进高龄老年人生活质量和社会交往,也缓解了居委会和社工的压力。[5] “关爱圈”互助养老的结对规模更大些。新疆克拉玛依“关爱圈”式互助养老以社区为单位,一个“圈”包含10-15户老年家庭,“关爱圈”注意人口特征的搭配,体现为年纪大与小、身体强与弱的搭配,且保证“圈”内有孤寡、空巢和困难老人。活动形式包括一天一问候,一周一看望。“关爱圈”通过自治章程和负责人实现管理,每个“圈”有负责人和联络员,每月定期组织“圈”内活动;成员有参会、发表意见、选举和被选举、弹劾不称职负责人的权利。[6]

(三)据点活动式互助养老

与结对组圈式相似,一些互助养老形式还有固定的活动据点,暂称之为据点活动式互助养老。活动据点通常由符合条件的老人家庭申请设置,或者由社区内企事业单位提供闲置场所。2007年,山东省青岛市四方区将辖区内52户孤寡或空巢老人家庭确定为“互助养老点” ,统一配备娱乐器材设施(麻将桌椅、棋牌、书籍等),并提供每年240元的水电费补贴,每个养老点由5名以上老人组成,低龄老人帮助高龄老人,身体好的照顾身体弱的,自愿结合,相互帮助,天天见面,每日活动,有效整合了政府、社会和家庭资源。[7]据点式互助养老中,政府或基层自治组织发挥了重要推动作用,如青岛四方区制定下发了《关于开展互助养老工作的通知》、《四方区互助养老管理制度》、《四方区互助养老公约》等文件,明确了区、街道、居委会三级职责,加强了对互助养老据点的监管。尤其值得推广的是,区民政部门统一安排了居家养老护理员定期走访互助养老点,及时收集意见建议,解决问题。[8]

(四)时间银行式互助养老

该模式的特色在于“客户”无需照料时“储蓄”服务,需要时再享受服务,形成服务时间存储—提取的管理安排,目的在于解决“老龄老人没人照顾,低龄老人希望有事干”两种需求。2007年,江苏省姜堰市率先推出“时间储蓄银行”,姜堰市退休人员管理中心在社区成立退休人员自管小组,动员身体好的低龄企业退休人员结对帮扶家庭特困的高龄退休人员,为他们提供买菜、烧饭、谈心等20多项服务,由社区居家养老服务站将其服务时间记录备案,等年老需要时享受其他低龄老人提供的相同时长服务。[9]2014年,《光明日报》特别对“时间银行”的金华模式进行了介绍,该“银行”的创立者为乐福社会工作服务中心,但目标管理者是社区,“时间银行”与“客户”签订服务意向书,客户按意向书提供养老服务,并存入自己的时间账户,在需要时“提取”服务。[10]

二、新型互助养老的国际经验

除国内已有的各种典型模式外,国际上尚有一些我们未见或少见的新型互助养老形式,值得借鉴,如美国会员式社区互助养老、德国“多代屋”项目和合租式互助养老等。

会员式社区互助养老以华盛顿的“国会山村”名气最大。[11]作为一家互助性质的非营利机构,联盟由老人自我经营,实行会员制管理,通过发展会员助力“居家养老”。志愿服务是其基础,志愿者绝大多数既是国会山社区居民,又是“国会山村”会员,因而,大量老人同时是服务提供者和享受者,构成互助养老性质。会员享受的服务包括乘车出行、更换灯泡、看病就医、法律咨询等,遇到复杂需要时,“国会山村”会求助专业公司,由公司对会员收取额外付费,但85%的服务能由志愿者提供。既满足了老年人就地养老的愿望,又经济实惠,“国会山村”的个人年度会费是530美元,家庭会费是800美元。[12]

德国“多代屋”(Multigenerational Houses)是一种自上而下推进,具有开放、志愿和互助性质的社区养老模式,它创造性地解答了一个问题:能否同时将年轻家庭和老年人的照料服务放到一个屋顶下?[13]项目不局限于老人,打破家庭和代际界限,安排儿童、年轻人和老年人在互通的功能区隔内居住,给不同年龄人群以社会交往和融合的平台,同时提供大量义工机会和服务。作为典型的日常活动场景:在这里,老人与孩子们建立祖孙式的关系,帮助年轻家庭看护孩子,55-65岁的活跃长者可以照顾更年长的老人,而年轻人可以教会老年人电脑等现代技能,固定的职员和志愿者则提供专业的儿童看护和老人陪护服务,[14]从而既让老人日常生活得到照顾,又使得孩子们有人照看,这恰恰是传统多代同堂家庭具有的功能。“多代屋”是福利机构,没有盈利项目,提供无偿服务。运行管理上,设置在斯图加特的“多代屋”,每个每年可得到4万欧元的政府资助,日常管理由社区负责。该项目2003年起源于德国下萨克森州,2006年由德国家庭事务部建立推广,被认为是促进德国社会公民责任意识的“心脏”,同时也是义务服务和专业机构合作的典范。

为避免入住养老院,德国还发展出了新式的合租互助养老。运行形式如下:数名老人合租一间公寓,互相照顾,另有几名助理看护员日夜轮流协助房客料理日常生活。由于费用低于养老院,能保持个性又兼顾团体的生活方式,有24小时全天候医护服务,市场潜力巨大。

三、互助养老的一般发展历程与比较

除个别外,国内互助养老的一般发展历程可概括为:需求生思路,创制自民间;成效引关注,政府来介入。各种互助养老模式创新首先来自民间,源自老人的现实需求。受社会保障体系的限制与人口形势的变化,老人自己和社区精英通过自力更生,自下而上摸索出了互助养老,也是村民自治、自我管理、自我服务的重要形式。摸索出成效后,得到了媒体和社会广泛关注,政府再积极介入,进行政策引导。2010年,肥乡县决定将互助幸福院在全县推广,很快建成219个农村互助养老院,泽被3500多名孤单老人。2011年2月,民政部李立国部长率队赴肥乡作专题调研,充分肯定了其成效。3月,河北省民政厅在肥乡召开全省经验推广会,并出台指导意见。2012年3月,全国社会养老服务体系建设工作会议在邯郸举行,“肥乡样本”得到更大范围推广。此后,全国十几个省市先后到肥乡观摩学习,涌现了大量肥乡模式的翻版。

比较国内外不同形式可发现如下特点:雏形源传统,古今本相续;城乡呈差异,模式大相同;国际兴潮流,本土有创新。传统义庄赡族养老与现代农村互助养老的主要差异在于,前者公共物品的提供者多为地方精英,由家族实行管理,是家族式互助,社会参与度较低,但也惠及邻里;后者公共物品的提供者主要是村集体或者基层自治组织,由自治组织(村居两委、老人协会、互助小组)进行管理,社会参与度要高,是社区普惠性的福利行为。相同的是,都促进了社区社会资本的积累,增强了社区邻里情感,具互助性质和慈善效果。城乡互助养老的差异在于,农村模式的组织化程度更高,院舍管理更规范,有包括餐饮住宿乃至生产在内的共同生活,而城市模式更为随意,主要开展问候、探视、应急、娱乐类活动,当然“时间银行”式养老具有非常现代的管理设计,但实践不多。

遍观国内外不同时期互助养老模式,都含有自助互助、合约管理、共同参与、志愿服务、慈善精神、政府鼓励等重要元素。

四、互助养老面临的现实问题

尽管互助养老在缓解养老压力方面形式新颖,成效显著,仍面临许多现实困境。

(一)脸面观与入住机构间的冲突

在肥乡前屯村幸福院建成初期,“没人住”是困扰创始人的主要难题。这与我国传统的孝道文化有关,入住幸福院被普遍视为家庭养老的失败。进养老院影响老人及子女脸面的观念在城乡中国具有普遍意义,成为互助养老院成立推广的重要障碍,相信在强劲现实需求面前,人们将与时俱进,改变观念。

(二)政府介入所引发的角色定位纷争

政府在互助养老领域的介入容易引发有关政府角色职能的争议。首先,如何确保政府予以政策引导、财政支持的同时,保持互助养老的自治性质,使其免受行政介入的负面影响?其次,如何平衡鼓励互助养老与兜底养老责任间的关系?德国“多代屋”项目尽管效果不错,仍招致是政府从社会照料服务部门撤离后“遮羞布”的批评,[15]可见,民众在养老照料服务的政府责任上有更多期待。上述问题与争议有待理清。

(三)服务有限与需求巨大的关系紧张

服务有限与需求巨大的关系紧张有四方面的具体表现:一是床位少,服务接纳能力有限,无法满足日益增长的孤寡空巢老人需求。二是服务内容与项目不全面,在医疗护理与其他养老服务提供上严重不足。三是在互助养老机构中,专业老年社会工作缺位,缺乏对入住老人适应过程、精神和集体生活方面专业的指导。四是选择性限制入住对象。以前屯村为例,入住互助养老院需同时满足如下条件:70岁以上;身体健康且生活能够自理;本人愿意,儿女申请;五保户、特困户还需经村“两委”研究决定。低龄老人、需护理的“残病”老人都被排除。

(四)缺乏长效稳定的资金注入

以河北互助养老幸福院为例,主要资金来源包括:村集体投入、有限的政府运行补贴、捐助等社会投入。[16]在政策扶持上,国家层面的支持政策尚未出台,省市财政仅起到辅助作用,且各地做法不一,亟需形成稳定的财政供给渠道。而村集体与捐赠投入在中国也具有明显的地域差异和不稳定性,资金链存在断裂风险。与德国“多代屋”每年4万欧元的运行资助相比,肥乡模式按人头计的运行补贴(满20人5000元)加上后来的一次性县财政配套建设资助(2.5万)仍略显单薄。相关调研表明,“缺少资金”是今后幸福院运行的最主要困难。[17]

五、提高互助养老成效的政策建议

基于上述分析,本文提出如下提高互助养老成效的建议。

一是明晰和规范政府的角色定位,主抓政策创制与制度完善。出台国家层面的互助养老法人登记注册、管理和激励专项法规,加强慈善与志愿服务法、“时间银行”管理办法等配套文件的创制,动员和鼓励慈善自愿与专业服务的介入。互助养老的产生与正式养老服务保障体系不发达有关,实乃无奈之举。因而,进一步完善城乡养老保险医疗保险、老年津贴等基本保障,将养老设施配备纳入新农村建设和社区改造规划中,与居家、社区和机构养老有效配合,建立村/居组织、乡镇/村居级卫生所、专业社工机构、互助养老及其他养老服务机构的合作机制。

二是以社区为单位创新性地整合需求与养老资源。即基于家庭基本需要整合社区资源,优化日间照料中心、托儿所、学校、社区卫生服务中心等社区资源功能(如“多代屋”),兼顾老人和儿童,统筹满足多种家庭需要。

三是鼓励多元长效的资金“开源节流”渠道。一方面加强在互助养老土地占用、场地建筑、工商运营、吸纳投资、社会捐赠等方面实现税费减免。另一方面鼓励通过财政专项发展基金、村庄/社区集体经济、慈善捐赠、便民经营等多渠道筹集资金。同时,利用公益慈善服务节省成本。如德国“多代屋”模式中,政府每年给予运行资金,但特别限制只允许一半预算花费在薪水上,以鼓励志愿者的使用。

四是充分调动社区精英和关键自治组织的积极性。在老龄社会,养老关涉千家万户,是公共政策性问题,互助养老实践中激发出大量草根社区精英和社区组织,应充分调动这些基层力量的积极性,给予一定物质资助或名誉嘉奖。

参考文献

[1] 高和荣,张爱敏.中国传统民间互助养老形式及其时代价值——基于闽南地区的调查[J].山东社会科学, 2014(4).

[2] 李运强,周丽婷.河北肥乡的低成本互助养老模式[N].中国妇女报,2011-07-17.

[3] 候立平.美国“自然形成退休社区”养老模式探析[J]. 人口学刊, 2011(2).

[4] 丁雷.一家的钥匙三家管[N].大连日报, 2011-10-16.

[5] 上海推“老伙伴”计划 低龄老人与高龄老人互助[N].解放日报,2012-10-29. http://www.charity.gov.cn/fsm/sites/newmain/preview1.jsp?ColumnID=362&TID=20121019151321762593563.

[6] 杨英春,杨作清.“关爱圈”让老年人实现互助养老[N].中国社会报,2009-07-29.

[7] 杨炳珑.青岛市四方区探索社区互助养老新模式[N].中国社会报,2008-01-22;李强.低龄老人帮助高龄老人四方区推出互助养老新模式[N].青岛日报,2007-07-18.

[8] 姜慧丽.老来互为伴 相携享晚年[N].青岛日报,2011-04-29.

[9] 李秀英,杨建华.今朝我助他人 来年他人助我[N].中国劳动保障报,2009-03-20.

[10] 严蓓蓓. 浙江金华:“时间银行”推动老人互助养老[N]. 光明日报,2014-03-14.

[11] 吴洪彪:瑞士、美国、加拿大养老服务业考察报告[N].中国社会报,2012-09-14.

[12] 住在美国“国会山村”的老人们[EB/OL],新华网,2011-11-27,http://news.xinhuanet.com/world/2011-11/27/c_111196894.htm.

[13][14]刘铮.德国馆:“多代屋”直面老龄社会[N]. 新京报, 2010-05-17.

[15] Germany's 'multi-0generation houses' could solve two problems for Britain[EB/OL], The Guardian, 2014-05-02,http://www.theguardian.com/world/2014/may/02/germany-multigeneration-house-solve-problems-britain.

[16] 河北省社会科学基金项目课题组.互助养老:农村养老新探索[N].河北日报,2013-11-27.

[17] 耿卫新. 河北省农村互助养老发展问题研究[J]. 统计与管理, 2014.(12).

本文地址:http://www.spicezee.com/guandian/125569.html
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