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社会建构型福利体系的中国特色发展路径

 字体时间:2015-11-18来源: 中国社保网编辑:社保网-蓝星
【导读】:一国的福利体系总是与该国历史文化、政治制度、经济模式以及社会结构密切关联,如果深入分析其内容,任何福利体系搭建的最初动因总是政治、经济或社会的某一方面或综合性需要。

一国的福利体系总是与该国历史文化、政治制度、经济模式以及社会结构密切关联,如果深入分析其内容,任何福利体系搭建的最初动因总是政治、经济或社会的某一方面或综合性需要。可见,福利体系形成和变迁的动因不在福利自身,而在于经济建设、政治建设或社会建设的推力。现代福利体系建构的动能主要来源于政治稳定、经济增长或社会结构调整的要求,世界各国建立和改革福利体系时,或单一或综合,均是由这三种力量发动的。

一、新中国福利体系从政治建构向社会建构的变迁

现代福利制度在中国的建立和发展进程,其动能系统经历了从政治建构到经济建构再到社会建构的变迁,并在当下的改革中不断积聚综合性动能。中华人民共和国成立后,面对长年战争和灾荒留下的大量伤残、流浪以及失业人员,人民政府开始着手建立福利和救济体系,以保护困难群体的基本生存条件。当时,国民经济基础和政府管理能力都制约了我们无法从现代性层次上来做出相应的制度安排,根据巩固政权和人民群众当家做主的原则,以苏联模式为蓝本,中国共产党通过政治安排初创了补缺型福利体系。以政治建构为特征的福利体系依靠党和政府掌握的公共资源全盘负责落实各项福利,主要的福利机构如救济院、残老教养院、儿童教养院、精神病人疗养院等,都是由政府一手操办;对无依无靠的老年人、孤儿、残疾人、精神病人等社会弱势群体的救助侧重于提供基本生活需求。这一体系与计划经济特别是单一性按劳分配制度相适应,形成城乡两种完全不同的模式。城市逐步建立起以单位福利为核心、政府救济和政府福利为两翼的福利体系,“城市职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都依靠着政府和单位”;“在农村起初是以土地保障(或者说家庭保障)为主体,辅之以社会救济和农民之间的互助的制度结构,后来,随着农业社会主义改造的完成,在国家的引导下形成了集体保障加国家救助的社会福利制度框架”[1]。

从总体上看,这种福利体系的建构方式通过国家的政治力量来推动,最初的出发点是兑现战争年代中国共产党对人民做出的政治承诺和巩固人民民主专政制度,带有浓厚的政治色彩,因此,政治建构成为新中国成立后福利体系建设的重要特征,主要体现在:首先,我们的福利体系建设理念,符合新中国成立初的社会主义观念和共产主义预想,具有公社式的特征。其次,建构方式上突出地体现了中国共产党在新中国成立初的执政思路。最后,从政治稳定和公有制经济的需要上来安排福利。也许是为了实质性地体现公社式社会生活的优越性,政治建构型福利体系中的城市福利具有相当高的待遇,甚至可以同福利国家去比拼。城市居民中的劳动人口既实现了充分就业,也就有了类似于“从摇篮到坟墓”的单位福利支持,从生活必需品的供应、免费或少量付费的教育、就业、生育、退休,直到丧葬,就业人口享受着水平不高但种类齐全的福利。但是,农村地区的福利体系在“大跃进”以后难以为继,合作医疗制度和五保户制度逐渐因得不到经费和人员的持续保障而流于形式。

然而,社会福利制度在本质上应是经济和社会领域的事情,它的设计和运行必须以经济建设规律和社会发展规律为基础。由于政治建构型社会福利显然只适合计划经济这种政治主导性经济模式,改革开放后,我国社会经济发展动能机制逐渐从政治建构转变为经济建构,相应的,福利体系改革也呈现典型的过渡性特征。以经济建设为中心导引的福利体系重建,其初衷是为了解决由建立市场竞争机制引发的失业、贫困等社会问题,弥补市场对社会产生的失衡之缺,保障经济效益。为此,从20世纪80年代起,国家各项政策的制定明显表现出政治安排和社会政策都在为经济体制改革和提升经济建设效率服务的特点。但是,由于认识不足、政府管理社会的能力欠缺,从1978年到1993年,我国社会福利依然停留在原有的制度框架内,即使1993年11月党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将社会保障确认为市场经济体系的五大支柱之一,但还只是当成市场经济正常运行的非前提性条件,因此一直存在片面追求经济效益而没有同步发展社会福利事业的偏差就不难理解。

随着经济发展和社会结构变动的深入,中国社会对福利体系的变革要求也越来越急迫,再延续之前的“以经济建设为中心”的社会福利政策,显然已经无法满足弱势群体的民生需求。其实,在经济改革引导的福利体系过渡性转变进程中,政治力量对社会运行的控制力也在逐渐弱化,特别是单位福利体系的解体,使传统的政府包办越来越跟不上社会公众的福利需求,经济建构型福利制度的过渡性特征也到了必须超越的关口,社会建构型福利体系应时而出。从1998年开始,我国社会福利体系建设进入制度化推进和社会化建构的新时期。正如郑功成所论,这一时期不但确立了公平价值取向和全面协调发展的理念,而且从财政投入、法制化建设、改革动力调动、改革覆盖广度等方面都发生着根本性的转变,“社会保障已经不再单纯地为经济改革服务,而是为整个社会经济协调稳定发展服务,并成为独立的社会制度安排,包括社会保险、社会救助、社会福利在内的整个社会保障制度的规范性建设和管理、服务社会化均取得了显著的进展”[2]。

二、社会建构型福利体系的变革逻辑

社会建构型福利体系超越前有的政治建构和克服改革开放初的经济建构弊端,整合政府、企业、社会力量和个人的福利资源来兴办福利事业,核心是实现福利供应的多元化。从这个意义上,我国福利体系建设才真正拥有现代性变革特征。要形成福利体系的社会建构机制,关键是要发挥社会的能动性。因为“社会不是虚无缥缈的,它如同国家和市场一样,是有着实质的含义和内容的。而对于社会的理解,必须将其放在与国家和市场的关系之中。社会是既独立于国家和市场之外,但又与前两者紧密相关的一个制度空间和行动领域。相对于国家的‘公民社会’和相对于市场的‘能动社会’构成了社会的两个基本面向”[3]。

社会建构型福利体系的建立与完善必须依赖两个作用良好的动能平台。一是公民社会的公平保障平台,政府要为其提供以公共资源为基础的动能。从20世纪90年代初至今,我国相继建立了社会保险体系、最低生活保障体系和公共福利服务体系,提高了公共福利机构的建设水平和服务能力,社会救助体系也逐渐完善。在这个过程中,政府的政策安排和公共财政投入是最主要的动能因素。它以保障公平为原则,将公共资源配置在全体国民的基础性需要上,使公民社会的权利要求得到充分实现。二是能动社会的效率保障平台,企业、社会组织和家庭要为其提供以营利性、公益性和自助性等资源为基础的动能。这个平台旨在充分调动社会性动能要素来实现福利的流动,调动企业、社会组织和家庭的积极性,使福利性营利资源、公益性资源和自助性资源在能动性的社会机制中得到充分利用,以满足个性化和增长性的福利需求。

从时间梯度上看,我国推进福利体系的社会建构进程于20世纪80年代开始,1984年民政部召开的漳州会议明确提出,国家办的福利机构要进一步由国家包办向国家、集体、个人一起办的体制转变,进一步由救济型向福利型转变,由供养型向供养康复型转变,由封闭型向开放型转变。1986年,民政部正式提出了“社会福利社会办”的概念,1987年开始倡导社区服务,1991年“社会福利社会化”的概念被明确提出[4]。但到21世纪初,福利体系才正式开始实质性的制度重构,国务院于2000年2月转发民政部、国家计委、劳动保障部等十一个部委制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》可以视为最早的综合性顶层设计。这份文件指出,我国已经进入老龄社会,老年人口基数大,增长快,特别是随着家庭小型化的发展,社会化养老的需求迅速增长。同时,残疾人和孤儿的养护、康复条件也亟待改善。但是长期以来,我国社会福利由国家和集体包办,存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题,难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。为此,要走一条国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子,建立与社会主义市场经济体制相适应的社会福利管理体制和运作机制。在政府的推动下,全社会的福利资源逐渐被挖掘出来,社会福利体系不断发挥出满足国民需要和化解市场引发的社会风险的功能;同时,在社会化配置福利资源的过程中,社会本身的动能得以发动,政治控制和经济制约在社会治理中的地位逐渐非全能化,社会的自我满足和自我实现机制开始启动。

社会建构型福利体系之最重要动能,来源于其本身内有的双向建构机理,社会建构福利与福利建构社会是其内在的双向运行逻辑。一方面,用社会力量来建构福利体系,促进着中国社会福利体系本身的革新与完善。在政治建构和经济建构时代,我国的福利体系呈现典型的补缺型特色。改革开放前,根据计划经济和城乡分割的户籍制度,中国政府建立了低水平的补缺型福利体系,福利的供应对象仅仅是部分弱势群体,提供福利的目的是为了补政府计划配置生活资源之缺;改革开放后,政府的福利供应以经济建设为中心,走的依然是补缺道路,但补的是市场配置生活资源之缺。这种建构方式不但无法满足工业化社会所需的制度性福利建构要求,而且政府的福利责任也不能适应现代性社会的生长,“在国家承担有限社会责任的同时,社会福利不是以满足社会需要为第一目标,而是服务于政治目标即维护社会稳定”[5]。随着中国现代化进程的延伸,这种以维护政权稳定和保障经济增长为目的的福利体系严重制约着福利体系本身的现代化。“社会福利社会化”和“构建适度普惠型社会福利体系”等思路的提出,虽然并没有形成中国现代性福利制度安排的一揽子解决方案,但它们的改革目标都对准了如何通过发动社会力量来实现福利的问题上。前者试图从方法和手段上提出解决福利资源最大化的问题,后者从对象上提出了福利实现程度提高的问题,从而共同组建了中国社会福利体系的社会化建构模式。另一方面,社会建构型福利体系的确立对于中国社会具有深刻的现代性建构意义。中国社会的现代转型任务当然需要综合性的动力系统来推进,但是每一个子系统的变革都将形成倒逼机制,社会福利体系的变革必将对当代中国社会转型形成新的压力。首先,社会建构型福利体系必须依赖政治动员和公共管理的现代转型,因为在福利资源的整合与配置过程中,政府的公共政策必须顺应公民社会的成长趋势和市场经济的变革趋势,从社会治理的高度来推进福利制度改革,才能建成与现代工业社会相适应的制度型福利体系。从这个意义上来说,当前以推进适应普惠型社会福利体系建设为指向的变革,将为实现我国社会治理体系现代化起到推进作用。其次,社会建构型福利体系需要完善的社会主义市场经济体制作为经济制度支撑。社会建构型福利体系必须以现代经济制度为基础,它的变革要以市场和政府的双重动力来推进。目前,在政府的福利责任逐渐落实到位的条件下,还需要市场机制来促进多元主体的有效参与,因此,它的运行将检验社会主义市场经济的运行秩序和运行效率。再次,社会建构型福利体系对于公民意识和志愿精神有明确的要求。一个成熟的现代福利体系,需要成熟的公民参与机制来维护。如果单纯依靠政府掌控的公共资源来生产福利,福利的普惠程度越高,就需要消耗越多的公共财政资源,也越容易滋长公民个人的消极意识,这个结果已经在福利国家的困境中得到验证。在福利国家的变革过程中,发挥公民个人的积极性和社会的能动性,建构一种新型的积极福利模式已被作为新的福利目标。因此,在我国展开的社会建构型福利体系变革过程中,其最大的效应将集中体现在对人的改造上,中国公民将逐渐由权利要求型个人转变为具有权责平衡意识和利他性持续增强的现代公民。

三、社会建构型福利体系的未来走向

虽然社会建构福利的能量已经发动,机制正在形成,但是,福利体系的社会建构潜能仍没有充分挖掘出来,国家维护的公民社会和多元主体共同参与的能动社会并没有在社会福利体系转型中发挥出全部动能。当代中国的福利体系变革正在呼喊政府、市场和社会等三大主体综合用力,建构新的互促互利机制。

对于当代中国来说,推动福利体系变革的基础性因素主要是经济发展。“当经济发展到一定程度,社会的贫富差距和阶级分化程度也就随之而加大,而随着社会日益富裕,民众对于政府的要求也不仅仅停留在如何解决温饱问题,而是开始出现公民权、福利权利和社会服务需求等方面的呼声。这就给政府在社会政策的制定中形成了一定的政策和社会的压力,从而迫使政府发展社会政策以缓解日益增长的社会压力”[6]。可是,如果政府只为缓解经济增长带来的福利压力,那么,它所制定的社会政策也只能是继续补缺型福利的思路,但这样必然无法持续。面对正在兴起的经济关系和社会关系的深刻变革,首先,中国政府只有站在治理能力和治理体系现代化的高度来发展社会政策,履行现代国家必须担当的福利责任,给市场和社会自身创设能动性的福利生产空间,形成多元共治的福利模式。而目前,最要紧的是改变地方政府被动地供应福利的状况,改革和完善福利体系,把福利供应由从属经济发展和政治稳定的位置上,提升到通过发展福利来促进经济发展和社会和谐的层次上。其次,政府要善用公共政策之手,通过建立新型福利体系来改善市场与社会的紧张关系。“政策的本质就是运用权威对社会利益进行分配”[7]。中国社会的现代转型已经进入到市场关系和社会关系相互博弈的阶段,如果让市场力量控制了社会运行机制,中国将会进入市场社会的异化形态,市场逻辑将会成为中国社会运行的主导逻辑。要避免这个局面的形成,只有发挥市场主体的福利生产能力,让其既为自己的员工供应必要的福利,又尽到社会责任,为社会供应有意义的福利产品。当然,市场主体提供福利并不是一种纯粹的道德义务,而是其可持续发展的条件,因为向员工提供福利本身是在为自身再生产有效劳动力,为社会供应福利产品也是商品获得社会认可的重要途径。最后,从个人的层面看,公民不仅拥有家庭性的福利供应能力,还有公益性的利他性福利服务愿望。在积极建设的普惠型社会福利体系之中,普惠性并不仅仅指政策性福利面向公民的公平性普及,还包含着普遍的公民互助性。“按照历史发展顺序,社会互助既是人类社会最初的福利体系,又是满足需要的基本途径”[8]。因此,公民要通过组成有能力的福利性社会组织来生产福利,弥补政府在满足公众福利需要上的不足。同时,个人则要释放志愿性要求,积极参与社区性福利服务,使社区福利资源的可获得性持续增加。而无论是市场的福利供应动能还是公民的福利服务意愿,都需要政府通过公共政策来有效激励、提供空间和建立机制,实现福利配置与公共治理、市场秩序和社会和谐的共同进步。

从20世纪90年代开始,人们对于福利的理解开始发生了深刻的变化,各种普惠主义的福利权利的观念逐渐为人们所接受[6]。与此同时,在社会建构型福利体系不断成熟的进程中,政府、市场和社会的综合用力已经形成了与经济快速发展和社会结构优化相适应的福利供给机制,我国的福利文化也将在这个过程中完成现代性转换。在中国传统文化里,儒家“仁爱”的道德观念,道家“积善”的善恶报应观,佛教“慈悲”的观念文化,积聚成了中华民族关于福利认知的传统心态和心理定式[9]。但是,上述思想只能算是我们的先人表达的慈善观念,从实践形态上看,中国传统福利观念对应的慈善义举还无法并论于今天的福利事业,因此,这些观念可以看成涵养当代中国福利文化的传统精神元素。从概念上定位,“福利文化属于社会文化的一部分,是指在社会福利实践活动中存在和体现出来的各种思想、意识、心理、态度等观念要素的总和”;福利文化由福利模式观念、贫困观念、救济观念、养老观念、生命价值观念、疾病观念、教育观念和宗教福利观念等八个相互独立又相互影响的要素组成,反映了一个民族(或国家、社会)的福利文化的基本特征和总体趋势,是社会福利场域的基本惯习[10]。毫无疑问,正在展开的社会建构型福利体系形成了一个新的社会福利实践场域,同时,新的社会福利习惯也在养成,一种与中国现代化建设实践相应的福利文化正在改变着中国社会的福利观念形态。

在社会建构型福利体系之中,生产和提供福利被定位为政府、市场和公民的基础责任,成为它们参与社会活动的第一需要,并外化为行动惯习,表现为一种文化模式和释放出文化力量。这样,关于福利体系建构的进程就进入了文化建构的层次。任何一个维度的社会变革经实践探索出一种模式后,其变革的方式、经验和要求就会逐渐凝结成一种定式和习惯,并进而改变与之相关的社会行为。当社会建构型福利体系稳定为一种福利模式后,人们在福利场域里的习惯逐渐改变并确认为新的内容,由此出发,对于政府责任、市场机制和社会秩序的理解也发生重大变化,以维护新成立的福利规则和福利秩序。从这样的意义上看,福利文化的转型将是福利体系建构模式转型的最后完成。

社会建构型福利体系积淀的福利文化,会有三个相辅相成的维度:一是在制度形态上,与福利相关的法律法规和各级政府的公共政策比较完备,对福利主客体的权责关系、福利供应的公正性、福利设施和服务的标准以及公共福利政策的制定和执行程序等内容,都有成文的刚性规定。此外,公共福利政策还有强大的社会生活安排能力和预见性,能引导社会的主流生活方式和价值观适应科技不断发展和经济持续增长的趋势。二是在物质形态上,福利产品供应充足,能满足公众的基本性和发展性的需求;福利供享机制运行顺畅,公共福利、企业福利和社会能动性福利各有空间且有效互补。三是在观念形态上,组织积极性和个人志愿精神均能有效发挥,政府、企业和个人都能把福利生产当成应尽之责,福利供应对象不把享受福利当成天然权益,而是借以发掘自身的劳动潜能和创造性,并使社会性互助能力不断提升。由上述三个维度构成的新型福利文化,既是社会建构型福利体系的理想目标,也可能从中生成解决当前我国福利制度改革过程中出现的强制性难题和碎片化困境的最佳方案。

参考文献:

[1]宋士云.新中国社会保障制度结构与变迁[M].北京:中国社会科学出版社,2011:72-73.

[2]郑功成.中国社会保障30年[M].北京:人民出版社,2008:21-22.

[3]孙立平,郭于华,等.社会进步系列研究报告之二:走向社会重建之路[EB/OL].

[4]何忠洲.国民福利的六十年再造[N].南方周末,2009-08-27.

[5]彭华民.中国政府社会福利责任——理论范式演变与制度转型创新[J].天津社会科学,2012,(6).

[6]林卡.国际经验和中国社会福利体系的发展[J].浙江社会科学,2011,(5).

[7]温美荣.论公共政策失范问题的发生机理与治理之道[J].中国行政管理,2014,[12].

[8][俄]克鲁泡特金.互助论[M].李平沤,译.北京:商务印书馆,1997:3.

[9]张军.中国社会保障制度的福利文化溯源[J].社会保障研究,2012,(8).

(作者单位:上海工程技术大学 社会科学学院)

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