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21世纪的福利国家

 字体时间:2016-07-12来源: 中国社保网编辑:网站管理员

【内容提要】 本文介绍了有条件的现金转移支付计划在拉美国家的出现和推广情况,重点分析了该类计划在减少拉美国家的贫困方面所发挥的作用,以及它们对该地区国家的福利体制所发挥的深远影响。文章指出,有条件的现金转移支付计划在减少贫困方面缺乏效率,而在金融化的推动下,该类计划导致了非商品化的福利供给被最大幅度地削减。

【关 键 词】有条件的现金转移支付计划/贫困/金融化/福利体制

长期以来,拉美被当作后来在全球范围展开的那些经济和政治试验的试验场:20世纪80年代侵袭了债务累累的拉美国家的那些结构调整计划遵循的是新自由主义主张的休克疗法,随后,这种休克疗法在非洲和其他地区大面积铺开。自20世纪90年代后期以来,拉美地区也被当作了《经济学家》杂志所谓的“深受全球欢迎的新反贫方案”——有条件的现金转移支付计划(conditional cash transfer programmes,CCTs)的实验室:就像该计划的名称所表明的,只要资助接受者能够证明他们符合某些条件,该计划就会提供资金上的帮助。1997年,只有3个拉美国家启动了这一计划;10年后,世界银行的报告指出,实际上该地区的“所有国家”都实施了该计划,而该地区之外的其他国家也以“惊人的速度”采纳了该计划。到了2008年,已有30个国家实施了该计划,从印度、土耳其、尼日利亚到柬埔寨、菲律宾和布基纳法索,甚至纽约市也实施了此种计划。

该计划能够蓬勃发展的原因看起来很简单。有条件的现金转移支付计划在发展方面展现了一种一石多鸟的前景:该计划将获得资助与儿童的入学情况或家庭的就医情况联系起来,其目的在于减少极端的收入贫困,与此同时,消除贫困人口面临的其他不利条件——矫正“人力资本投资不足”的缺陷。很多时候,它们也声称要推动“赋予女性权利”的议程,其方式就是要求女性必须是现金资助的接受者,或者使女孩接受教育成为发放资助的条件。而且,通过对接受者进行目标定位和设立资助条件,有条件的现金转移支付计划所提供的这种削减极端贫困的方式不会带来全民福利供给方案可能面临的那种财政负担;它们是一种特别的帮助计划,在很大程度上要受限于预算限制。《经济学家》杂志在2010年满意地得出结论说:“这些计划之所以能得到推广,是因为它们发挥了作用。它们以低成本削减了贫困,改善了收入分配。”这样一来,出现如下情况也就不令人惊讶了:发展中国家的政府、政策专家和多边金融机构(其中最重要的是世界银行)日益致力于开展这一计划,将其视为“向贫困开战”的武器。

有条件的现金转移支付计划的扩张是在社会保障的性质发生较宽泛意义上的转变的过程中展开的,对全球南方国家和富裕的北方国家都同样产生着影响。在许多富裕的工业化国家,无论是中右政府,还是中左政府,都宣称无法再支撑形成于20世纪的那种全民福利制度。在过去的30年,许多国家已经采取行动来缩减或取消福利计划,从全民覆盖模式转向了更加具有个人针对性的模式(这种模式对福利接受者采取目标定位,或者会对接受者进行资产审核),从商品和服务的非商业化供给转向更加重视现金资助。这些变化无论如何都是巨大的,支撑这些变化的是带来了深远影响的思想观念上的改变。战后福利国家的功能之一就是保证基础性的医疗、教育、住房和社会保险的供给不受市场动荡的影响,与此相反,新模式的“能促型国家”(enabling state)的作用是促进市场力量的发挥——“为私人履行责任提供公共支持”。与承认需求不同,“赋权型国家”承认的是“权利”;它不是要保证人们获得公共产品的平等机会,而是要提供奖励,以换取职责得到履行——从这一意义上来说,“赋权型国家”这一经典的新造词汇指的就是“工作福利制”。

在西方国家,推动个人责任的关键机制之一是金融化:信用市场的扩张使得公民能够更好地“管理风险”,个人和家庭借款在理论上有助于公民不再依赖于正在退出的国家,也有助于惩戒那些不负责任的人。关于个人责任和风险管理的这些教条也在很多南方国家得到了鼓吹,这主要是由国际金融机构、开发机构和非政府组织进行的。在这些地区,推动这一议程的与其说是那种想要消除普遍主义福利机制的想法(发展中国家通常缺少全民社会保险计划,这种全民社会保险计划是西方在冷战时期的特征),不如说是对经济发展和“人力资本积累”的双重重视。贫困人口通常受教育水平低,健康状况糟糕,这些被视为他们获得发展的障碍,尤其是因为这些不足阻碍了他们对市场的全面参与。就像国际货币基金组织的一名职员在德国弗里德里希·艾伯特基金会与国际劳工组织共同召开的研讨会上所强调指出的:“没有消费者,就没有充满活力的经济。”在该议程中,对抗贫困的斗争与金融主导的资本主义的发展是结合在一起的。

在20世纪80年代和90年代,使应该得到救济的贫困人口与市场实现一体化的手段是各种小额借贷计划,例如孟加拉国的乡村银行或者玻利维亚的阳光银行。尽管它们获得了很多热情的评价,但是可以说,这些计划在降低贫困率方面的作用是有限的。自上世纪末本世纪初以来,得益于它们在拉美取得的显著成功,正是这些有条件的现金转移支付计划开始崭露头角。这样的计划不仅仅是对抗贫困的技术手段。这些计划在对资助接受者进行目标定位时依据的条件是他们证明自身为福利承担起了共同责任,如此一来,这些计划就强化了那种不再实行全民福利供给而朝着一种有限制的“补缺型”社会保障模式发展的趋势。与此同时,通过为贫困人口中的特定群体提供现金资助或者新形式的银行信贷而不是非商品化的公共产品或服务,这些计划也成为了一种将广泛的社会阶层吸引进金融市场的有力手段。从这一意义上讲,有条件的现金转移支付计划在全球的推广属于福利体制在发展中国家和其他地区进行更广范围内的重构的一部分。

但是,有条件的现金转移支付计划在削减贫困方面到底有多大效果?它们对采纳了这些计划的国家的社会福利供给产生了什么样的更广泛的影响?这项政策形成于拉美,并在大量人口中进行了实地检验,从墨西哥城到圣地亚哥,从巴西的内地荒漠地区到秘鲁的高原地区,拉美的经验提供了迄今为止涉及范围最广的案例研究。下面,我将对有条件的现金转移支付计划在该地区的出现和实施进行追根溯源,对它们带来的结果进行考察。

建构和实施新的安全网络的决定性推动力来自20世纪80年代严重的财政和经济危机。1979年美元利率的上升造成了拉美债务的急剧增加,这又导致了高水平的通货膨胀、失业和实际工资的显著下降,经济增长在所谓的“失去的十年”里停滞不前。其采取的补救方案就是国际货币基金组织颁布的结构调整计划,这些计划涉及大面积削减社会开支和取消补助,这种补救方案使情况恶化,加剧了贫困,迫使数百万人进入非正规经济部门就业。在整个20世纪80年代,拉美经历了贫穷率和极端贫困率的显著上升:根据拉丁美洲和加勒比经济委员会的数据,从1980年到1990年,该地区的整体贫困率从41%上升到了48%,极端贫困率从19%上升到了23%。官方数据表明,1990年,该地区贫困人口达到了2.04亿,而10年前是1.36亿。

显而易见,迫切需要某种起缓和作用的措施来消除自由化导致的这些后果。现有的这种即付即用型的社会保障体系(主要是正规经济部门的雇员享有的权利)无法应付结构调整导致的后果,其他的保障体系面临的情况更加糟糕。但是,20世纪90年代为解决这一局面而找到的办法不是推翻新自由主义模式,而是继续扩大该模式,许多政府极端而武断地信任该模式,通过了广泛的、快速的私有化方案。它们一开始就遵循两个策略。一方面,公共养老金制度被全部或部分私有化,以减轻人口变化(即人口老年化)导致的财政负担,与这种人口变化同时存在的是劳动人口增长率低和非正规就业率高。多个拉美国家实行了养老金改革,它们以20世纪80年代早期的智利为榜样,其改革扩大了私人部门的作用。改革的核心目标是培育拉美的资本市场的发展,其资本市场此时被认为是相对虚弱的。另一方面,在不再承担提供养老金的社会责任的同时,“赋权型”国家将在确保市场平稳运行方面发挥更大的作用。减少贫穷和极端贫困是这一策略的核心目标,因为高水平的贫困会威胁到自由化。否则,谁为私人部门提供的新服务——养老、医疗、电力、供水、通讯——买单?

这两个策略——私有化和市场化——在20世纪90年代是同时并列实施的,并没有融合成一个单一的、内在一致的模式。此外,这一轮社会保险私有化浪潮导致的结果远低于预期:就像世界银行自身在10年后所承认的,这些改革没有提高社会保障的覆盖率。大量人口持续处于贫穷积弱的状态以及20世纪80年代的危机和随后的结构改革导致的不断加剧的收入赤字推动了不同的安全网络的形成。

新模式

有条件的现金转移支付通常被认为源自拉美,用美洲发展银行两位经济学家充满自豪感的话语来说,它是一种“内生性创新”。关于它们在该地区出现和扩展的描述通常以20世纪90年代后期巴西和墨西哥实施的各种计划开始。然而,它们在理论上的先行者可以在“更北的”地区找到。概念上,我们可以将有条件的现金转移支付计划看作两套观点的汇合:一方面是关于“人力资本”的观点,另一方面是关于“实行目标定位的”福利开支的观点。如果说芝加哥学派的经济学是前一种观点的基础来源,那么,就像兰德公司自20世纪60年代后期以来的报告所指明的那样,后一种观点是在行为主义经济学和“决策理论”的影响下形成的。众所周知,在20世纪60年代早期,罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)委托兰德公司的分析家为五角大楼撰写报告,将经济学思想应用于军事战略的不同方面。其中,丹尼尔·艾尔斯伯格(Daniel Ellsberg)的贡献是最为人所熟知的,不过同样有名的还有曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)和理查德·济科豪瑟(Richard Zeckhauser)1966年合作撰写的关于“联盟的经济理论”的文章。济科豪瑟很快转向了福利问题的研究,在其1968年为兰德公司撰写的报告中提出了如下问题:“应该如何建构针对贫困人口的救济计划,以便使其所代表的公民的效用函数(utility function)最大化?”答案就是进行目标定位,例如,通过税收激励机制鼓励贫困人口参加工作,这是济科豪瑟在1970年向尼克松政府提出的建议,其受到了米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)关于“负所得税”观点的影响。正面激励机制只是“目标定位”的形式之一,济科豪瑟随后提出,转移支付的分配也可以通过“对接受者施加限制”而得到改善。为了获得救助资格,接受者不得不面临某些“无谓的成本”,用激励人心的话来说是“考验”:例如“有损体面的资格审查和冗长的管理程序”,或者要求接受那些薪水低而又不稳定和不体面的工作。

有条件的现金转移支付计划建立在这种目标定位的原则基础上,但是与慈善混合在一起:施加给接受者的“成本”——教育水平、就医情况——长远来看实际上是有益于他们的。有条件的现金转移支付计划的第二个构成要素在很大程度上得益于芝加哥学派经济学家T.W.舒尔茨(T.W.Schultz)和加里·贝克(Gary Becker)关于“人力资本”的研究,人力资本被他们视为极大地促进了一个国家的发展获得成功的重要“投入”。当然,这种研究逻辑忽视了结构性因素在使欠发达国家无法摆脱贫困方面所发挥的作用,而是集中关注这些国家自身内部的失败——因此,这种研究反驳了依赖理论。有一种观点认为,“舒尔茨关于人力资本的观点对于理解芝加哥学派关于拉美的研究历史是不可或缺的”,因为其观点“对美国政府的援助计划所采取的立场以及美国的各种基金会在该地区展开的工作有着持续的影响”。尤其是,芝加哥学派的各种观点正是在人力资本这一“旗号”下于20世纪60年代被植入智利的各所大学的,极大地影响着那些为皮诺切特设计激进的自由化议程的经济学家。其中就有米格尔·卡斯特(Miguel Kast),他于1971—1973年间在芝加哥接受培训,然后回到智利的政府规划部门工作,在那里,他对贫困展开了广泛的研究。1975年,他描绘了一幅关于极端贫困的全国性概览图。这种研究为他在1980年成为劳动与社会保障部部长之后所采取的“集中型”的反贫困措施提供了分析基础。

在这一方面以及其他方面,皮诺切特执政下的智利是先行者,它不仅是第一个在1980年将其养老基金的管理彻底私有化的拉美国家,而且率先实施了有条件的安全网络,在1981年8月建立了“家庭补助计划”(Subsidio único Familiar)。通过将人力资本理论与目标定位原则结合起来,智利给育有学龄儿童的贫困母亲(条件是孩子必须上学)、孕妇和承担照顾残疾人责任的妇女提供相当于每月6美金的生活补助。这是一个小规模的计划:受益者不到1000人,总开支只占GDP的0.09%。在接下来的10年,阿根廷也实验性地实施了一项现金转移支付计划,在1997年实施了“全国学生奖学金计划”,关注的是来自贫困家庭的青少年,其资助同样是以入学为条件。但是,在巴西和墨西哥,各种收入资助计划首次得以大规模展开的,关于这些计划的研究得出的大量资料和数据推动了有条件的现金转移支付计划在其他地区的实施。虽然这两个国家所实施的现金转移支付计划在其宣称的目标(在短期内消除贫困,同时通过“人力资本积累”努力打破代际之间的贫困循环)方面是一致的,但是,其起源和发展轨迹存在差异。

在巴西,现金转移支付计划首先是在市一级和州一级实施的,后来才在全国层面展开。随着20世纪80年代后半期政治上出现松动,中左政府在很多地方通过选举上台执政,主要是在那些人口密集的大城市。主要得益于1988年宪法所信奉的分权原则,这些自治市成为了制度和政策创新的温床,它们践行了积极分子、学者和决策者在先前若干年的广泛政治动员中一直在争论的那些理念。像参与式预算(它因阿雷格里港而闻名于世)以及反饥饿运动这样的倡议都发端于这一思想发酵过程,该国第一大城市的最低收入计划也是如此,该计划1995年在巴西利亚建立。“学校津贴计划”为育有7到14岁儿童的贫困家庭提供现金形式的生活补助,获得资助的条件是儿童必须入学。除了消除贫困,该计划的目的还在于降低退学率,从而帮助消除童工现象。

“学校津贴计划”可以成为该国其他地区效仿的模式,原因主要有三点。第一,用来确定可能受益者的贫困线被设定为人均家庭收入为最低工资的一半。第二,资助金额是统一的,总额为最低工资,根据当地的标准来看,这是一个可观的数目,尤其是考虑到巴西以前从来没有实行过专门解决贫困问题的政策。第三,资助的领取率非常高:覆盖了大约80%的目标人群。鉴于这一点,以及较低的运作成本,以入学情况为条件的地方性现金转移支付计划在整个巴西迅速展开。到了20世纪90年代末,大约有100座大城市实施了这样的计划。面对这一事实,卡多佐决定在全国范围推广这一计划。然而,推广这一计划的努力失败了:在2002年其任期快结束时,不到100万的贫困家庭(仅仅占目标人群的10%)登记参与了该计划。联邦政府也对该计划进行了重新设计,其有效性大幅降低:贫困线设定得太低,因而将很多可能的受益者排除在外了;支付金额减少并根据不同的年龄群体进行调整,从而导致为贫困家庭提供的资助大幅减少。

与此不同,在墨西哥,实施的第一项有条件的现金转移支付计划是一种自上而下的举措,由联邦政府设计和实施。“教育、健康和营养计划”是一项将教育、食物和健康方面的福利结合起来的全国性计划,其主要针对的是农村贫困家庭。受益者除在每月收到基本的食物资助外,还能收到其他现金形式的补助,条件是孩子必须上学。“教育、健康和营养计划”的创新之一是为女孩建立了更高的补助标准,因为女孩的退学率要高于男孩,因为她们经常被要求去帮助她们的妈妈干家务活。第二个创新之处在于更高年级的孩子获得的补助更高,这被视为提高中学入学率的激励手段。“教育、健康和营养计划”与先前的有条件的现金转移支付计划的另一个不同之处是它关注健康医疗:除了孩子入学,发放补助的条件还包括普通家庭出于预防目的(产前保健和儿童营养)而就医检查的情况。尽管它表现出关注人口的长期福利,但与健康相关的活动在1999年只占“教育、健康和营养计划”预算的8%。如果墨西哥政府承诺要采取一种全面的、综合性的减贫措施,那么,分配给普通健康医疗的预算份额如此之低(尤其是在缺少公共医疗服务供给的情况下)将被视为是一种疏忽。但是,就像墨西哥和其他国家的这种计划的进一步发展所表明的,这种分配方面的不均衡是必然的。

实施

2000年后,有条件的现金转移支付计划在整个拉美的推广取决于三个主要因素。

首先在政治上,进步性政府在选举中接连获胜是至关重要的:从1998年查韦斯获胜开始,2002年卢拉当选,2005年莫拉莱斯当选,2006年科雷亚当选,加上其他人,这些左翼或中左翼力量掌握了政权,它们承诺解决先前10年疯狂的自由化导致的一些最严重的后果。“粉色浪潮”(pink tide)推动着社会议题在该地区的议事日程中占据了靠前的位置,使得具有不同政治色彩的政府支持反贫困举措的可能性提高。

其次,在20世纪90年代和21世纪初的崩溃(1994年的龙舌兰风暴[Tequila Crisis]、亚洲金融危机的余波以及2002年到达顶峰的阿根廷债务危机)之后,该地区开始经历了一个重建的但不均衡的增长时期。美国和其他主要西方国家持续存在的房地产和信贷泡沫以及中国制造业的扩张导致了商品价格的上涨,提升了拉美的出口利润。2008年后,拉美金融市场接收了大量寻求在新兴市场获得更高回报的热钱。这为政府的财政运作提供了以前所缺少的空间。

第三个关键因素是制度方面的:在最初的怀疑之后,世界银行和其他发展机构开始积极推动有条件的现金转移支付计划。虽然世界银行和国际货币基金组织在促进拉美完成社会保险私有化方面发挥了主导作用,但一直到20世纪90年代中期,这两个机构仍坚持反对任何给发展中国家的贫困人口提供现金资助的举措,理由是贫困人口“无法作出有效率的选择”,而且他们坚信该地区的政府不具备财政能力来保障这种安全网络的运行。然而,在新世纪之初,世界银行的经济学家们开始向发展中国家推销“社会风险管理”策略,这种策略提出了一种支持市场的方案来解决贫困问题。它设想“政府采取干预措施帮助个人、家庭和社团来更好地进行风险管理,并为极端贫困人口提供资助”。他们推崇的措施包括进行资产审核的安全网络,以及增加贫困人口获得“以市场为基础的风险管理渠道”的机会,例如小额保险和小额信贷。国家的作用应该受到严格制约,而金融市场的作用应该扩大。

世界银行承认缩小收入鸿沟将促进整个发展中国家的市场经济,但它依旧对给贫困人口发放现金资助保持谨慎态度。有条件的现金转移支付计划对其态度的转变发挥了作用。在这方面,美洲发展银行扮演了关键角色,在早期,它就积极地支持有条件的现金转移支付计划,现在它宣称几乎参与了“拉美的每一项此类计划”。而国际食品政策研究所(IFPRI)可能扮演了更重要的角色。国际食品政策研究所是一家本部位于华盛顿的智库,它最初是为了推动绿色革命而成立的,受墨西哥政府邀请对“教育、健康和营养计划”进行独立的技术评估。该智库关于墨西哥以及随后关于巴西的充满积极评价的报告为世界银行的经济学家得出如下结论提供了坚实的证据基础:“第一代此类计划带来的结果表明,这种创新性计划设计在解决社会援助存在的许多问题方面取得了极大成功,这些问题包括贫困人口目标定位不准、援助阻碍积极性的发挥以及福利的作用有限。”有条件的现金转移支付计划的早期经历有助于揭露如下观点的错误:贫困国家进行目标定位的各种计划不可避免地会因为其存在的漏洞以及高额的管理成本而麻烦缠身。

随着更多的拉美国家接受该观念,世界银行也开始支持有条件的现金转移支付计划,将其视为与“社会风险管理”议程相兼容的对抗贫困的新模式;数年时间内,它为发展中国家的实验性项目提供了资金。其行长詹姆斯·沃尔芬森(James Wolfensohn)号称他第一次获知“教育、健康和营养计划”时感到“非常兴奋”:“它是土生土长的,建立在可靠的经济和社会分析基础之上,采用的是综合处理措施,并且对于该国的制度和政治现实保持着敏感。而最令人印象深刻的是,它最开始的目的就是为了产生一种可测量的和持续的效果。”

1997年,有4个拉美国家采纳了有条件的现金转移支付计划,与此相对比,此后5年时间内,采纳该计划的国家的数量增加了一倍,而到了2009年,增加到了17个。此外,已经实施了这种计划的国家或者对计划进行了扩充和重构,或者增加了其他计划。

虽然各国的计划彼此存在不同,但它们具有很多共同特点。第一,目标人群是根据资产审核或其他标准来确定的,例如居住在贫困地区;负责确定可能的资助接受者的政府机构号召人们提出申请,然后从中确定受益人。第二,资助每月或每两个月进行发放,但是必须符合一定的条件,包括儿童的入学情况、就医情况、参与社团会议和其他活动的情况等。发放资助的模式随着时间发生了变化:“教育、健康和营养计划”最开始采取的是电汇转账的方式,但在2003年转变为一种以建立在国有储蓄银行的个人账户为基础的支付体系;“家庭津贴计划”一开始是通过与建立在国有联邦储备银行的账户捆绑在一起的借记卡运作的。第三,现金资助通常是发放给妻子或母亲的,她们被认为能够更好地让稀缺资源的利用最优化。第四,资助往往会因为家庭成员的数量而不同。第五,这些计划都受到监管,既是为了堵住资助那些不需要资助的人这样的“漏洞”,也是为了使受益人履行义务。最后,万一出现不履行义务的情况,所采取的惩罚措施会将受益的家庭从官方的登记名单上去除并取消其补贴。

在这一整体框架内,这些计划在涉及范围和制定的条件方面存在相当大的差异。巴西的“家庭津贴计划”在涉及人群和预算方面是世界上此类计划中规模最大的:到2012年12月,大约有4500万人受益于该计划(占到巴西人口的23%),每年的开支总额大约为210亿雷亚尔(100亿美元),相当于GDP的0.5%。相对于总人口而言,规模最小的可能是阿根廷的“全国学生奖学金计划”,涉及的人口不到该国居民的1%。不过,2009年,克里斯蒂娜·费尔南德斯政府成立了另一个资助计划——“全国儿童补助计划”,每个月给失业人口的子女发放460比索(约125美元)的补助,条件是在学校就读以及满足医疗保健方面的要求。该类计划的资助金额也存在很大差异,巴西的额度最大,为130美元,智利、洪都拉斯或牙买加的金额则不到10美元。如果将计划的开支与GDP进行对比,则花钱最少的是萨尔瓦多的“团结网络计划”,只占该国本身就不高的GDP的0.02%。智利的“智利团结计划”在其设立的条件方面可能是干预程度最深的:为了获得最初为每月24美元,然后逐渐减少为11美元的资助,接受者必须签署协议承诺在自己的健康、教育、就业、家庭生活、住房条件和收入方面展开“自助”,他们通过与社工的定期会面而受到监督。

效果

有三个方面的重要证据被用来支持更广泛的有条件的现金转移支付计划。第一,据称,极端贫困的程度明显下降。拉丁美洲和加勒比经济委员会指出,拉美的极端贫困率的确从2002年的19%下降到了2010年的12%。第二,目标定位为最贫困人群的社会支出的增加改善了一些与贫困相关的关键指标。例如,2009年世界银行的报告断言:“所有经过可靠评估的计划确实都被发现对入学率产生了积极影响”,“有条件的现金转移支付计划普遍提高了人们对教育和医疗服务的使用”。第三,这类计划的倡导者宣称,通过赋予贫困人口以新的权利,这些计划在政府与贫困人口之间建构起了新的关系,使得贫困人口能够向政府提出新的社会需求。

应该如何评价上述观点,更一般而言,应该如何评价有条件的现金转移支付计划的有效性?首先要考虑的是它们对社会支出的数额和构成的影响。在拉美,社会支出的总额确实有了急剧增加。根据拉丁美洲和加勒比经济委员会的数据,在1990/1991—2008/2009年期间,每年的人均社会支出从318美元增加到了819美元,社会支出占GDP的份额增加了6.6%,在2008/2009年,占全部公共开支的63%,而在1990/1991年,该数字为45%。这一趋势看起来确实是非常积极的。然而,这种增长一直是不平衡的:现金形式的资助比起其他形式的公共福利供给(例如在教育、医疗保健和住房方面的开支)来增长得更多。在公共社会支出的全部增长中,现金形式的收入转移支付(或者是像养老金那样的受益人分担付款的福利,或者是实行资产审核的资助)占到了一半还多,在 GDP中所占份额从1990/1991年到2008/2009年间增长了3.5%。与此不同,花在健康医疗上的支出在过去20年只增长了1%,花在住房上的支出则只增长了0.4%。

单独考察各拉美国家,我们发现,在21世纪头10年的上半时期,其在健康医疗方面的支出没有增长,甚至出现了下降,2005年以后,有几个国家的情况出现了好转,但不包括哥伦比亚、秘鲁和危地马拉。

总体上看,社会福利供给的主要领域的发展落后于该地区的经济增长。这些领域(医疗保健、住房等)中未得到满足的需求不得不通过私人的家庭支出来弥补,这强化了私人提供者的作用以及基本权利走向商品化的趋势。此外,政府实施了对就医情况有要求的有条件的现金转移支付计划,但它们在改善公共医疗方面又没有什么作为,这就存在明显的矛盾。在这种反常的发展态势中,政府在保证充足的福利供给方面的失败被掩盖了,提高贫困人口健康指数的责任被施加到了那些原本需要得到帮助来改善健康的人身上。

更进一步地考察两项有条件的现金转移支付项目将使我们能够对有关这些计划的观点作出更明确的评价。秘鲁的“齐心协力计划”开始于2005年,目标定位为生活在农村地区、受持续的国内冲突冲击的贫困家庭,旨在努力安抚那些被游击队控制的地区。在资格审查标准中最重要的一点是“遭受暴力影响”,接下来才是一些更传统的指标,例如贫困和营养不良的严重程度。所有受益家庭每月会获得大约30美元的补助,不论其家庭成员的数量是多少。在2005—2011年间,“齐心协力计划”以极低的成本(占GDP的0.2%)惠及了大约47.5万户家庭,约占总人口的6%,其中包括100万儿童。2010年对该计划进行评估的两位世界银行经济学家承认,虽然该计划有助于削减贫困——他们估算该计划在这一方面的贡献为5个百分点,但是,这种现金补助不足以使所有受益者的收入提升到贫困线的水平,因此,它对贫困的长期影响是有限的。额外的收入的确有助于提高营养,使得受益者能够更普遍地获得更好的饮食。但是,该计划在医疗保健方面的作用也是有限的,因为人们依旧缺少获得公共健康服务的渠道:免疫接种率远低于设定的目标,在计划实施5年后,在计划所覆盖的儿童和孕妇中,只有一半的人接受了免疫接种。最后,该计划对教育的进步没有任何明显的促进作用,因为报道指出,在受益人口和非受益人口之间,学校的注册率和就学水平是相似的。

我们对危地马拉的有条件的现金转移支付计划进行了类似的考察,该国在2008年发起了“我的家庭进步计划”。到了2011年,该计划每月给多达86.2万户家庭提供了大约35美元的资助,包括160万15岁以下的孩子,估计占到总人口的35%。到这一阶段为止,该计划的开支占GDP的0.36%。与秘鲁的“齐心协力计划”一样,“我的家庭进步计划”没有实现预期的目标:无论是就学情况,还是家庭医疗保健的覆盖情况,都没有显著改善,这同样是因为服务供给方面的短缺造成的。2011年,当保守派联盟掌权时,“我的家庭进步计划”更名为“我的债券保险计划”,其规模急剧缩小,现在仅惠及11万户家庭,为以前的1/8。根据政府进行的一项全国家庭调查的数据,最近危地马拉的总贫困率出现了上升,从2006年的51%上升到2011年的54%,尽管同一时期极端贫困率从15%下降到了13%。

秘鲁和危地马拉的事例说明,就有条件的现金转移支付计划所寻求实现的三个主要目标(大幅降低极端贫困的程度,增加社会支出在GDP中所占百分比,重建贫困人口对政府的社会需求)而言,只有第一个目标得到了完整意义上的实现。此外,秘鲁和危地马拉在医疗保健支出方面的变化趋势证明,两国政府在改善医疗保健的公共供给方面毫无建树。事实上,秘鲁的医疗保健支出在过去10年没有任何增长,而危地马拉的医疗保健支出在实施“我的家庭进步计划”之前急剧下降,之后也没有恢复。换言之,在这两个事例中,政府为了证明受益家庭的“责任感”以及他们有资格继续获得他们现在得到的那一点可怜的资助,将寻找非现成的各种服务的重担加到了这些家庭身上。

局限

拉美各国的有条件的现金转移支付计划在受益人资格和条件方面存在不同,设定这些资格和条件是为了确定“目标人群”。而各种计划提供的补助的数额也不同。不过,总体而言,这些计划对于拉美众所周知的严重不平等只能产生有限的作用。无论是在实践中,还是理论上,这些计划具有大量明显的共同局限性。我们从“目标设定”这一问题开始。用来确定可能的受益人的标准取决于被设置在非常低水平的绝对贫困线和贫困线:分别相当于每天收入为1美元和2美元,这低于世界银行使用的绝对贫困线和贫困线的水平(分别为1.25美元和2.5美元)。这往往掩盖了贫困的真正规模和严重程度。第二,在大部分计划中,无论是使用的贫困线,还是提供的资助,都不会根据通货膨胀每年进行调整,因此,受益人获得的补助的实际价值常常会随着时间而减少。例如,在巴西,“家庭津贴计划”采纳的贫困线和提供的资助自2009年以来一直没有根据通货膨胀进行调整,这是违反如下指导方针的:资助应该依据其他福利的增长而增长,而其他福利的价值是每年与物价指数挂钩的。第三,没有任何一项计划得到了百分之百的实施。不但如此,由于负责这些计划的政府部门在目标定位和资产审核方面能力不足,导致它们与其他同类项目相比缺少效率。通常,某些人被资助系统排除在外或不被其登记在案只是地方层面做出的任意决定。第四,应该将有关入学和就医情况的信息从市一级传达到联邦一级的监管机制经常缺少效率。大部分项目缺少计算机系统来处理和分析所输入的信息。第五,在已经建立了公共的全民初等教育的国家,例如巴西或阿根廷,我们在现金转移支付计划和入学率的提升之间没有发现任何的关联。

此外,许多这类计划是通过一般性税收(其中针对消费征收的间接税占到很大比例)获得资金的,这意味着它们非常有可能是累退性的,因为受益人消费水平的任何增加都会反过来为这些计划的资金做贡献。这些计划的成本相对较低是另一个明显的局限:除了一个例外(厄瓜多尔的“人类发展代金券计划”),所有计划涉及的开支都不到GDP的0.5%,大部分计划的支出在绝对数值方面很低,萨尔多瓦的计划只占GDP的0.02%。因此,考虑到贫困问题在该地区的规模,它们对于贫困水平的影响不可避免会受到限制。最后还有一点也很重要,所有的有条件的现金转移支付计划是以“补缺的方式”发挥作用的,它们作为一种安全网络来弥补市场的失效,没有任何拉美国家将该计划转变为保证最低收入的权利。它们为贫困人口提供了某种补偿,但是,它们仍然与反周期性的、长期的再分配政策无关,这种再分配政策是所有全民社会保障体系的必要构成要素。

有条件的现金转移支付计划在多大程度上确实促进了拉美贫困率的下降这一点引发了激烈争论,因为当前的研究表明,经济增长和创造就业所发挥的作用要大得多。国家之间的比较分析证明,在发展中国家,贫困的减少有一半是由工资的增加带来的。同样,根据拉丁美洲和加勒比经济委员会的数据,“在本地区贫困减少的国家,人均总收入的变化中有一半甚至更多是由劳动收入带来的”,转移支付(不管是公共的还是私人的)和其他的收入在其中所占的比例“较低”。在推动该地区减少贫困和劳动力市场中的不平等以及促进消费的重要机制中,至关重要的似乎是对实际最低工资的重新估价。阿根廷、玻利维亚、巴西和厄瓜多尔自2000年以来是该地区实际最低工资增长最多的国家,并非巧合的是,它们同时属于该地区在减少贫困方面最成功的国家:根据拉丁美洲和加勒比经济委员会的数据,自2002年到2010年期间,这些国家的贫困率分别下降了26、20、13和12个百分点。只有秘鲁、委内瑞拉和哥伦比亚(这几个国家快速增长的商品价格促成了显著的增长)可以夸耀在同一时期减少贫困的程度,分别为23、21和12个百分点。相反,在墨西哥,其大获称赞的有条件的现金转移支付计划已经运转了超过15年,而根据官方的估计,在1992—2010年期间,其贫困率只下降了2%。实际上,2008—2010年间,其贫困率从45%上升到了46%,贫困人口的总数增加到了5200万。

巴西的案例

巴西的“家庭津贴计划”被作为成功故事到处兜售。对其实际作用的评估会与上文提及的其他拉美国家的有条件的现金转移支付计划的情况存在明显不同吗?“家庭津贴计划”最初是在2003年被提出来的,2004年1月依法正式实施,这些都发生在卢拉的第一个任期内。该计划的目标是确保贫困家庭和极端贫困家庭获得最低现金收入,而贫困线和极端贫困线的标准分别为每月人均家庭收入为70—140雷亚尔(35—70美元)和低于70雷亚尔(35美元)。该计划提供的资助不是一刀切的,其数额是灵活的,会根据受益家庭的成员构成进行调整。与大多数情况一样,妇女是名义上的补助接受者,在确保符合资助条件方面,她们实际上充当了政府的代理人。为了能够获得每月的补助,家庭成员必须定期就医检查(尤其是孕妇或哺乳期的女性以及5岁以下儿童),并保证6到17岁的孩子达到75%的就学出勤率。截至2012年12月,“家庭津贴计划”为1350万户家庭提供了资助,大约有4500万人,仅稍少于巴西人口的1/4。在地理分布方面,受益人最集中的地区(50%的受益人)是东北部(这是巴西贫困率最高的地区),然后是东南部,有大约1/4的受益人居住于此。

不过,“家庭津贴计划”与拉美其他有条件的现金转移支付计划一样存在着许多相同的局限性。这同样既包括技术方面的缺陷——计划设计或目标定位方面的不足,也包括该计划在实际效果方面存在的更大问题。首先,就像在其他国家一样,一个重要的因素是该计划提供的津贴没有与通货膨胀挂钩。结果就是,受益人得到的资助一年比一年少,因为从2009年到2013年,积累的通货膨胀率几乎达到25%。每个家庭每月平均津贴为140雷亚尔(70美元)。政府也迈出了积极的一步,承认该计划没有覆盖到所有有资格获得该津贴的人群。根据社会发展部公布的估算数据,大约有80万户具有资格的家庭(至少250万人)没有被该计划覆盖;我们根据巴西统计部门进行的全国家庭抽样调查估算认为,真实数据要高得多,应该为220万户家庭、700万人口。有两个主要因素导致了这一巨大的缺口。第一,目标定位机制本身导致了效率的缺失,因为许多可能的受益人没有体现出具体的贫困特征。例如,一个家庭中有某个成员在正规部门就业并领取最低工资,虽然其人均收入可能低于贫困线,但该家庭仍有可能被该计划排除在外,因为他们表现出了某种工作有保障的假象。与此同时,受益人承担的负担也导致了申请率的降低。第二,“家庭津贴计划”不是一种全民性的权利,而是一种有选择性的福利,要受到预算限制的影响,这一事实必然会减少其覆盖人群的数量。

“家庭津贴计划”在减少收入贫困方面有何作用?这里,重要的是要评估有条件的现金转移支付计划相对于工资收入和巴西现有的社会保障体系提供的其他财政转移支付所发挥的作用。我们根据其来源对人均家庭收入进行了分解,由此我们能够发现三个层面的收入(它们是逐次相继的)在降低贫困率方面的作用:(1)工资和其他通过有偿劳动获得的收入(标识为“单纯的收入”);(2)工资收入加上来自养老金和其他社会保障福利的收入(标识为“受益人分担的”转移支付);(3)所有来源的收入,包括第一类和第二类收入,再加上“家庭津贴”这样的福利和其他收入。

首先考察贫困方面的数据,我们发现,如果只将劳动收入考虑在内,2001年48%的巴西人口(大约8000万人)按照官方标准将被归于贫困人口。如果我们加上从社会保障体系的转移支付中获得的收入,则2001年的贫困率下降到了37%,减少了11个百分点。这意味着,与广泛流传的偏见相反,在巴西养老金福利并不是累退性的:情况恰恰相反,因为这些福利使大约1800万人的收入增加并高于贫困线。然而,当社会安全网体系仍然是碎片化的,并且“家庭津贴”还不存在的时候,第三个层面的收入在这一阶段的作用要小得多:福利计划仅使贫困减少了1个百分点,使获益的人口增加了200万。因此,在2001年,36%的人口(约6000万人)生活在贫困中。

到2011年,情况发生了显著变化。最引人注目的发展是,如果仅考虑工资收入,贫困率下降到26%(相对于2001年的数据,它下降了46%),这是巴西在这一时期的经济增长带来的直接结果。实际上,根据相关数据可知,没有任何其他收入来源对减少贫困产生了如此积极的影响。得益于劳动力市场新的变化态势,大约有3000万人的收入超过了贫困线。此外,2011年,养老金使贫困率进一步降低了11个百分点,使受益者增加了2100万。隐藏在这两种变化趋势背后的是最低工资重新增长,其价值从2001年1月到2012年5月之间增加了94%:巴西所有的公共养老金中有2/3是与最低工资对应的。创造就业和最低工资的增长使贫困率下降到15%。最后,涉及现金转移支付的福利计划进一步促使贫困率下降到11%,使受益人群增加了700万。这是巴西在20世纪中期开始记录家庭收入数据以来,贫困人口比例最低的记录。总之,贫困率在10年间从36%下降到了11%。

对极端贫困率的数据也可以进行类似的分析,在同一时期,其总体的极端贫困率从16%下降到了4%,因而减少了3/4。不过,经济增长对那些生活在极端贫困中的人口产生的影响没有对那些只被划归为“贫困”类别的人口那么有利。极端贫困人口所受教育水平要低得多,他们的工作也更不稳定,薪水很低,这使得他们从就业市场的增长趋势中获利的可能性要低得多。因此,如果只将工资收入考虑在内,那么,极端贫困率从28%下降到了17%,减少了39%,与之相对照,贫困率则减少了46%。与此相对比,养老金福利很显然是降低极端贫困率的主要因素,这同样得益于它们根据最低工资进行了指数调整:在10年间,相对于工资收入,养老金福利使贫困率多下降了10个百分点。最后,各福利计划使得贫困率进一步下降了3个百分点,相当于减少了400万贫困人口,这一作用比起它们在2001年发挥的作用要明显大得多,这得益于安全网络的扩大,其中首要的是“家庭津贴计划”。

不过,贫困人口的绝对数量依然惊人:大约2800万人仍然生活在官方公布的贫困线之下。我们应该知道巴西的贫困线和极端贫困线是设定在极其低的水平的,因此,上述数据不可避免地被低估了。如果巴西实行当前欧盟使用的贫困线(人均收入中值的50%),那么,其当前的贫困率将飙升至40%,包括7000万人。2011年,巴西的人均收入中值仅为每月466雷亚尔,大约240美元,这反过来意味着2/5的巴西人口赖以生存的月人均收入不到120美元。当许多评论家最近在兴致勃勃地谈论新兴中产阶级时,这些数据在很大程度上解释了巴西和其他发展中国家选择其贫困衡量标准的原因。

在贫困率下降的同时,巴西在过去10年间也出现了收入不平等的减少。不过,收入不平等的水平依然惊人地高:该国的基尼系数在2011年为0.529,与之相对比,2001年为0.593。其收入分配情况完全说明了其不平等的程度和持续性:2001年,最贫困的1/5人口只拥有总收入的2%,与之相对照,最富裕的1/5人口拥有总收入的60%还多:10年后,最贫困的20%人口只拥有总收入的3%,而最富裕的20%人口则拥有总收入的57%。在这里,我们有必要回顾一下巴西明显累退性的税收体系,其向消费和生产征收间接税的频率是很高的,而它向收入、遗产和资本收益征收的直接税则很低。2010年,直接税在经合组织国家的全部税收收入中所占的平均比重为33%,间接税所占比重为34%。在巴西,收入税(个人的或公司的)占2011年税收收入的19%,房产税只占4%,相反,间接税占到了49%。没有任何产品或服务是完全免税的,这为人口中最贫困的群体带来了特别重的负担。

就像我们已经看到的,在巴西,导致贫困减少的主要因素是劳动收入的增加,拉美其他国家的情况也是如此。拉美地区的趋势就是社会支出集中用于现金转移支付,而不是用来扩大非商品化服务(例如公共医疗、教育、卫生和其他的基础社会产品)的供给,巴西也不例外。2001年到2010年期间,联邦政府在福利方面的社会支出实际增长了300%,与之形成对比的是,同一时期,教育方面的支出增加了一倍,而公共医疗方面的支出只增长了60%。这里存在的短板是医疗方面的支出:不仅其增长率低于平均水平,而且它在联邦政府的社会支出中所占份额也从2001年的13%下降到了2010年的11%。当时联邦政府在教育和福利方面的花费占到GDP的1%,卫生和住房方面的花费只分别占到GDP的0.1%和0.8%。这样一来,巴西在生活水平方面排名如此之低也就不令人惊讶了。根据巴西国家统计部门的数据,在过去10年,其人口在获得干净的可饮用水或充足的卫生设施方面的情况并没有得到多大改善。另一方面,他们使用手机、洗衣机和电脑这类消费品的情况则大幅增加:至少拥有一部手机的家庭所占比例从2001年的31%上升到了令人惊讶的86%,而50%的家庭拥有洗衣机,虽然只有2/3的家庭拥有充足的卫生设施。在整个10年期间,人们获取净水的情况没有任何改善。

总之,就像其他拉美国家一样,在巴西,社会基础设施和获得国家提供的、非商品化的产品和服务的渠道正在以不均衡的速度发展,这加剧了各种不平等,这些不平等比起简单的劳动收入不平等更难以衡量。政府在基础公共产品方面的零碎供给,加上工资收入的增加,鼓励了在教育和医疗领域的私人支出。实际上,健康医疗在说明金融主导的资本主义的基本原理如何破坏了普遍权利方面是一个最佳事例。“1988年宪法”确立了人们获得健康医疗服务的权利,其供给由政府来保障;而建立于1990年的统一医疗体系(Unified Health System)深受英国和法国这样的欧洲国家的模式影响。理论上,私人部门的作用应该是补充性的,要受到国家医疗部门的严格管控。实际上,在缺少公共资源的情况下(既使有,也被用于其他目标),医疗体系的私有化在扩大。这导致了资金不足的恶性循环,自统一医疗体系建立以来,这种情况在持续恶化,这破坏了该体系的普遍性和全面性。2009年,医疗方面的私人支出达到了巴西GDP的5.3%,而公共支出只占到3.5%。在巴西,医疗的商品化看起来是不可动摇的,这反映了金融市场的掌控力。

私有化的趋势在增强,而社会福利供给中的普遍性观念遭到了破坏。1/3的巴西成年人认为公共服务应该仅限于提供给贫困人口,因此应该缩小其范围和内容。虽然大多数人(占75%)支持某种有利于贫困人口的再分配,但是,只有当这种再分配与某些条件和控制手段(不遵守规定,就失去享有的福利)挂钩时,他们才支持这样做。人们拥有获得非商品化的公共服务的普遍权利的观念在弱化,这样一来,社会福利供给显而易见不再是普遍性的。

移动银行

如果减少贫困表面上是拉美支持有条件的现金转移支付计划的主要动机,那么,金融部门沿着收入层级结构向下的扩张——研究发展的文献称之为“市场纳入”(market inclusion)——是另一个重要方面。实际上,有条件的现金转移支付计划可以被视为一种涉及范围更广的推动力量的内在组成部分,这种推动力量指向的目标是使经济和社会的更多领域实现私有化,该过程涉及所有的社会群体,而无论其收入水平如何,南茜·弗雷泽(Nancy Fraser)将其贴切地描述为“所有方面的商品化”。与其他地区一样,在拉美,金融市场对于实现商品化这一努力而言是至关重要的。就像我们已经看到的,早期那些为贫困人口提供保险和信贷的计划作用有限,这部分是因为在一个进行剧烈的结构调整以及贫困加剧的时期,这些国家在20世纪80年代和90年代早期尝试建立的资本市场力量虚弱。拉美在21世纪初期的相对稳定以及全球信贷泡沫对该地区经济的影响打破了平衡。随着世界经济不断推进的金融化,中低收入国家中的“不完善的”或“缺席的”资本市场,尤其是其信贷部门,在21世纪头10年得到了扩张。处于收入金字塔底层的人们获得贷款的机会增加,这促进了大众消费,随着贫困率的下降,这从底部支撑着经济的发展。

金融市场当前在重构该地区的福利机制方面发挥了更大的作用。这一过程以20世纪90年代的养老金改革为开端,其目的部分是为了通过将公共基金置于私人所有或管理之下来加强拉美的股票市场。但是,它在21世纪获得了发展的冲力,因为政府更加重视现金转移支付而不是公共产品和服务方面的支出,这就鼓励了个人和家庭去寻求日益不平衡的政府福利供给之外的私人替代方案。这一情况同时强化了朝向市场化发展的态势,因为能够获得贷款的人口增加了。保障老年人的收入和减少贫困都可以通过资本市场来实现,资本市场将一方面以私人保险的方式,另一方面以私人信贷的方式,成为新的福利提供者。

当然,为贫困人口提供金融产品和服务是完全符合世界银行提出的“社会风险管理”这一重要观念的。还有什么比增加个人借贷更能增强责任感?不过,这需要具备某种水平的“理财知识”,这种知识不是想当然都具备的。在关于借款以及如何管理借款的基本规则方面,非政府组织和公共机构提供了各种培训课程和专业顾问,这一领域在发展中国家快速发展。有条件的现金转移支付计划是宣传“理财知识”的一个重要机制:福利的接受者通常受到鼓励去参加关于这一主题的各种演讲和短期课程。

在拉美之外的地区,“金融纳入”(financial inclusion)这一“福音书”现在正通过万事达信用卡在非洲得到宣扬,这些举措得到了比尔和梅琳达·盖茨基金会(Bill and Melinda Gates Foundation)及其他组织的资助。引人注目的是,这与作为一种基本人权的支付手段的观念有关;用诺贝尔奖得主、经济学家罗伯特·希勒(Robert Shiller)的话说,如下的时代已经到来:“要重构有关普遍权利的措辞,以便使它们表述的是所有人公正地达成妥协方案——有效地共担责任和分享利益的金融制度安排——的权利。在金融资本主义未来的发展中,我们应该看到与这些‘权利’有关的契约得到更好的发展,它们将是更民主和更细致的金融契约,从更基本的方面定义人类的权利。”

越来越多的低收入群体被融入金融体系导致了所谓的贫困人口的“银行化”(bankization),金融部门与大量未被满足的对低利率短期贷款的需求之间的隔阂开始缩小。例如,在卢拉执政时期的巴西,信贷显著增加,其在GDP中所占份额从2003年的23%增加到2011年的49%。信贷的增加很大程度上是由前面提到的实际最低工资的增长所推动的。但是,其中很大比例的信贷增加也得益于政府的各种措施,这些措施有助于为人口中较贫困的群体提供不同形式的信贷。“家庭津贴”的领取人能够从联邦储备银行获得特殊的消费信贷的最高限额,如“简易信贷”,联邦储备银行提供没有任何其他担保条件的100美元的借款:这些借款通常被用来购买耐用品——冰箱、电视机、洗衣机等。全国性的大型零售商通常建立了与联邦储备银行联网的电子支付系统,从而借款的要求能够得到即时批准。这种借款每月的平均利率从1.8%到4%不等。例如,“简易信贷”的借款人每月需为200雷亚尔的借款支付4雷亚尔的利息,这对于每月获得130雷亚尔津贴的人来说成本很低。在信贷支撑的消费不断增长的同时,其他金融产品和服务的供给也在扩大,尤其是在私人保险领域。通过“保障”政府未能满足的那些需求,金融体系似乎提供了一种新的社会福利供给。

以穷人的名义

社会政策长期以来在拉美发挥着有限的作用:这一世界上最不平等的地区的精英们数世纪以来对那些最贫困的人口都视而不见。从这个意义上讲,有条件的现金转移支付计划在过去15年里占据的优势地位标志着一种确定无疑的转变:当前该地区的大多数国家将减少贫困视为重要挑战,认为要通过大规模的公共政策来解决这一问题。甚至这些国家的保守派力量也被迫支持这些计划,他们最开始批评这些计划是庇护主义者的诡计,或者认为它们必定会失败。此后,人们对于有必要实施有条件的现金转移支付计划这一看法达成了广泛的一致意见,这得益于如下事实,即这些计划成本低,易于管理,在政治上有回报。它们也是一种特别的政策手段,不受制于法律上的和制度化的权利原则。如下区别是至关重要的:这些计划不是作为一种更广泛的、普遍的社会保障体系的某个构成方面而存在的,它们实行筛选原则,目标定位为贫困人口,将其视为补缺的一方,同时坚持认为贫困人口应该对自己的命运承担起个人的责任。这些计划的目的也是为了扩大商品化,一方面,它们给贫困人口发放现金形式的资助,以换取他们作为消费者来参与市场活动;另一方面,它们给政府提供了减少公共产品供给的托辞。因此,它们为福利的缩减而不是福利的增加铺平了道路。

大量不同的研究提供的充足证据表明,社会保障体系越具有普遍性,它们对再分配的作用就越大。依据这些经验证据,瑞典社会科学家瓦尔特·科尔皮(Walter Korpi)和约金·帕尔梅(Joakim Palme)提出了一种“再分配悖论”,即以最贫困的人口为目标的西方福利机制最终被证明:其所进行的再分配远少于预期。伊芙琳.胡贝尔(Evelyn Huber)和约翰·斯蒂芬斯(John Stephens)最近再次证明了如下结论:斯堪的纳维亚国家因最有效地减少了贫困和不平等而引人注目,这是因为它们提供了大规模的、普遍的和非商品化的公共服务。与之相对比,那些其福利制度主要依赖于实行资产审核的福利发放的国家在削减贫困和降低不平等方面的能力要弱得多,美国的事例就说明了这一点。根据经合组织国家的数据,其实行普遍的社会保障网络的成员国——北欧国家、法国、比利时、斯洛文尼亚——能够维持相对高的平等程度,其基尼系数处于0.27到0.32之间。在这些国家,以互惠互利和再分配为目标的发展趋势是明显的,这些发展趋势使得它们能够更好地弥补市场的不平等。相反,美国缺少一种统一的、全面的社会保障体系,其收入不平等程度在所研究的28个国家中是第四高的。根据美国的人口统计数据,2012年几乎有5000万美国人可以被划归为贫困人口,其贫困率为20%,这几乎是北欧国家的两倍。

有条件的现金转移支付有助于更广泛的再分配、减缓不平等,但没有减少贫困,这种观点在原则上是站不住脚的,对于像拉美这样的地区,这种观点在现实中仍然属于少数派。恰恰是那些使有条件的现金转移支付计划广受欢迎的特征——其补缺性和廉价性——使得它们在长期减少贫困方面缺少效率。除了它们对收入不平等的影响,这些计划对市场纳入的重视使得它们不可能解决戈恩·特伯恩(Gran Therborn)所谓的“资源不平等”问题。事实上,它们对扩大商品化的兴趣使得它们更有可能将贫困人口置于更加弱势的地位,因为政府的社会支出变得更加不平衡,这使贫困人口进一步处于无保障的处境。

现在,有条件的现金转移支付计划的推广带来了第二轮计划,这一次这些计划是由非洲的私人公司和非政府组织资助的,它们不再设定条件,不带任何附加条件地发放现金(因此,被称为无条件的现金转移支付)。这些计划的运作成本更低,因为监管这些计划的管理成本降低了,从而也弱化了其官僚主义色彩。但是,它们也快速地将大量在短时期内不可能获得稳定职业和收入的人口纳入市场。各方面的人士都在称赞无条件的现金转移支付计划,《经济学家》杂志指出,“它们所发挥的作用比所有人期待的都要好”,“削弱了贫困人口天生就无责任感而愚昧的固有形象”。不过,有条件的现金转移支付计划到目前为止仍被认为略胜一筹,这有其实践和政治方面的原因:毕竟,“单独个体在教育或医疗方面的花费可能是不够的”,此外,“附加条件可以向中产阶级纳税人保证贫困群体不会不劳而获”。因此,支持为资助设定条件的观点不仅是基于预期的效率来考虑的,而且也是基于控制弱势群体这一思路。

产生于19世纪末期并在20世纪伴随着工人阶级的运动而得到发展的社会保障模式,其目的是保障人们获得平等的机会,而无论其收入水平和社会地位如何。在这种模式中,社会支出的构成不仅重视保障收入,而且最重要的是要促进平等和融合。相反,在21世纪占据主导的社会保障模式坚持认为,市场机制是改善普遍福利的关键所在;现金转移支付和大量增加的房屋贷款(前者为后者承保)是该保障网络的关键构成要素,在该保障网络中,非商品化的福利供给被最大限度地削减。正在发生的事情就是以贫困人口的名义削减社会保障,这是在有条件的现金转移支付计划的“成功故事”的激励下发生的。在过去6年时里,这些计划获益于市场的繁荣发展,因为剩余资本大量从深受危机打击的发达资本主义地区涌向“新兴经济体”。如果北方国家的量化宽松政策开始放缓,那么,这些新兴经济体将如何经受住资本流通的逆转和信贷紧缩带来的冲击,这一点仍有待观察。

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