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养老产业政策顶层设计尚待完善

 字体时间:2016-07-25来源: 中国社保网编辑:网站管理员
【导读】:如何将医疗服务与养老地产相结合,是企业亟须破解的关键问题,也是养老地产企业未来发展的主要方向。土地和资金成本制约养老业发展养老产业要落地离不开土地,养老用地规范性质为“养老服务设施用地”,属“医卫慈善用地”。因此,近几年来我国就养老设施用地多次发文,其中最具代表意义的为2014年国土部出台的《养老服...

如何将医疗服务与养老地产相结合,是企业亟须破解的关键问题,也是养老地产企业未来发展的主要方向。要促进养老相关产业、企业快速发展,中央政策法规顶层设计尚待完善。

2015年中国60岁以上老龄人口已达2.22亿,占总人口比重为16.1%。据预测,本世纪中叶中国老年人口数量将达到峰值,超过4亿,老龄化程度正在逐步加深,养老产业发展前景可观。养老地产作为养老产业的重要方面,是一项系统性工程,涉及土地、资金、开发与运营管理、专业人才等诸多方面,众多企业正纷纷涉足养老地产。

中国指数研究院的研究报告指出,政策的支持、指引与养老地产发展密切相关。 2013年以来,仅中央及各部委出台的养老产业扶持政策就多达40余项,涉及土地、资金、人才、医养、保险等多方面。虽然利好政策频出,但实际操作中制约养老产业发展的瓶颈问题尚未完全破解,政策体系尚需完善。

土地和资金成本制约养老业发展

养老产业要落地离不开土地,养老用地规范性质为“养老服务设施用地”,属 “医卫慈善用地”。养老产业发展初期,国家层面没有规划养老用地政策,导致在实际供地中存在诸多不规范操作。因此,近几年来我国就养老设施用地多次发文,其中最具代表意义的为2014年国土部出台的《养老服务设施用地指导意见》,首次界定了养老服务设施的用地范围和用地性质,将养老用地明确规范为“养老服务设施用地”,属于土地用途分类中的“医卫慈善用地”,其他用地中只能配套建设养老服务设施用房,并分摊相应的土地面积。正由于“医卫慈善用地”的属性,导致产权分割销售、抵押贷款等都无法实现。

虽然国土部及部分省市明确提出养老服务设施用地要纳入供应计划、单列用地指标,但目前出台的土地分类相关法规中,仍未制定“养老产业”的专属用地分类。目前已有北京、上海、深圳、浙江、福建等部分省市出台相应政策,并在供地计划中单列养老服务设施用地指标,推出相应土地。以北京为例:从2013年首次单独列项,到2014年的混合配建供地模式,可谓超前发展,是近几年地方对养老用地政策最具推动性和代表意义的城市。

养老设施用地供地方式与机构性质密不可分。根据2014年国土部《养老服务设施用地指导意见》,国有建设用地,对于非营利性养老机构,可以采取划拨方式供地;对于营利性养老机构,以租赁方式为主,可以协议出让或者公开出让,对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用以兴办养老服务机构。集体建设用地,可用于集体经济组织为其内部成员兴办非营利性养老服务设施,而民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构亦可以依法使用农民集体所有的土地。

结合地方养老用地的供地方式和企业拿地案例来看,现有的养老用地供地方式优劣势各有不同。划拨方式是各类供地中成本最低、条件最严的。实际操作中,这种供地方式多被政府部门取得,真正的社会服务机构很难获取,大大地限制了资本的进入。租赁方式是国土部重点鼓励的供地方式。于企业而言,租赁方式虽大幅降低了建设成本,但政策对于租赁方式供地的租期、租金、支付方式等实际问题仍未明确,也有待进一步完善。出让方式是当前民办营利性养老机构获取土地的主要方式。虽然增加了项目建设成本,但也使住宅或商业用地获得土地抵押贷款、产权销售成为可能。受2014年国土部出台《养老服务设施用地指导意见》影响,2014年以来出让的养老设施用地逐渐增多。

老龄化社会催生的 “银发经济”促使民办企业纷纷掘金养老地产项目。但对于民办养老机构,存在项目前期成本高、回报周期长、回报率低等特点,外加民办养老机构很难获取银行资金,导致高昂的资金成本成为制约养老产业发展的主要瓶颈。

医养结合成未来养老新模式

医疗是养老产业发展的基石,如何将医疗服务与养老地产相结合,是企业亟须破解的关键问题,也是养老地产企业未来发展的主要方向。随着中央和地方支持政策日渐明朗,医养结合成养老地产企业关注热点。

为应对供需双方在不同层面的医养需求,中央及各部委加大力度出台相关政策促进医养结合,其中最具指导意义的为2015年11月发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》,明确提出了未来五年医养结合的发展方向和目标,到2020年,符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系基本建立,医疗卫生和养老服务资源实现有序共享,覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本形成,基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力明显提升。随后2016年则对机构许可和家庭医生签约服务下发了相关政策。

落实到企业最为关心的几个方面分别是:相关政策规定,对民办非营利性医养机构可以使用政府划拨的土地,对民办营利性的养老机构通过招牌挂的方式优先保障供地。在金融支持方面则明确对医养结合机构可以采取PPP方式,也可以采取产业引导基金方式,鼓励和引导各类金融机构创新金融产品和服务方式,加大金融对医养结合领域的支持。另外,有关文件还明确养老机构的医疗护理人员与医疗机构人员享受同等的职称待遇,并在继续教育等方面予以优先考虑。鼓励医疗机构的医护人员到养老机构多点执业,或者轮岗服务,帮助培养养老护理人员。2015年,《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》提出医疗和养老机构可互设,并打造“无障碍”审批,10个工作日内可申请设立许可。同时新政策还将符合条件的各类医疗机构纳入医疗保险定点范围。自2005年以来,我国已经连续12年调整并提高养老金待遇水平。李克强总理更是在2016年两会期间,提出要在今年基本解决省内就医异地直接结算的基础上,争取用两年时间实现老年人跨省异地住院费用直接结算。

由此可见,政策释放“红利”加大,尤其是2016年的两会和“十三五”规划,以及医养结合更是成为讨论的热点,这也意味着养老企业未来将迎来重大发展机遇。

目前医养结合政策正向基层深入落实,企业可重点关注社区医养结合模式。伴随中国房地产市场开始步入存量房时代,以及“9073”养老格局的基本确立,房地产企业从开发商逐步向社区服务运营商转型,而非房地产企业也在逐步介入养老地产领域,故社区将成为未来医养结合的重点。企业不仅仅要关注养老机构与医疗机构之间的结合,更要注重将医疗资源整合进家庭、进社区,完善配套服务。

政策顶层设计尚待完善

综合以上情况来看,要促进养老相关产业、企业快速发展,中央政策法规顶层设计尚待完善。土地方面,制定“养老产业”的专门用地分类,解除“医卫慈善用地”不允许贷款抵押等融资限制,地方应逐步将养老设施用地纳入供地计划;供地方式上可以针对开发商配套公益性养护设施的项目,提供一定的划拨用地。政策优惠方面,解除对于民办养老机构的营利属性的限制,使营利性养老机构享受更多非营利性养老机构的政策支持,解决企业融资难等问题,增强社会资本参与养老企业的信心和积极性。医养结合方面,从降低医保门槛、合理配置医疗资源、实现全环节监管以及人才培养等方面着手,实现医疗资源与养老资源的互通。

另外,地方政策先行也值得期待。从今年北京即将出台的《促进养老产业发展的实施意见》来看,新规从规划、土地、财政、金融、税费减免、人才培养等方面设计了支持政策。土地成为《意见》解决的首要问题,进一步明确将不符合首都城市战略定位的现有各类存量建设用地,可适当用做养老产业用途。另外,2016年6月京津冀三地民政部门签署《京津冀养老工作协同发展合作协议(2016-2020年)》,破解跨区域老年福利和养老服务方面身份和户籍壁垒,推动北京政策外延,天津武清、河北高碑店等试点机构享受北京养老床位运营补贴,医保政策互通等政策,使京津冀三地老人异地养老无障碍。由此可以看出,一些困扰养老产业发展的实际政策也在尝试落地,助推养老产业发展,值得期待。地方政策先行,一方面对于国内其他区域和城市起到示范和推动作用;另一方面,养老地产企业可以重点布局政策优先推行的地区。

展望未来,民办营利性企业与资本结合,民办非营利性企业向营利性企业转型或成趋势。 2016年以来,宜华健康并购亲和源、光大控股汇晨、中金瑞华控股夕悦,由此可以看出,营利性养老企业受困于融资难问题,已开始选择与资本联姻,未来这种结合或将成为一种趋势。此外,由于政策补贴力度不够或受限,民办非营利性养老机构多以自有资金勉强经营,目前国内已有不少民办非营利性养老企业,正在向市场化、企业化运作转型,主动放弃政府补贴优惠,将关注点放在市场,深挖管理模式、创新商业模式,突破融资限制,最终实现企业良性发展。

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