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孙洁:精准社保,从精算做起

 字体时间:2017-04-21来源: 中国社保网编辑:社保网-蓝星
【导读】:我国社会保险基金存在政策调整不精准、管理分散化的问题。从英美经验来看,社保体系的完善离不开精算技术的应用,解决我国社保体系的问题,不仅要从制度上加以规范,更要建立精算平衡的理念。

孙洁:精准社保,从精算做起

文 | 孙洁

我国社会保险基金存在政策调整不精准、管理分散化的问题。从英美经验来看,社保体系的完善离不开精算技术的应用,解决我国社保体系的问题,不仅要从制度上加以规范,更要建立精算平衡的理念。

尽管国家早已提出,“实现基础养老金全国统筹,坚持精算平衡原则”。目前的社保制度仍存在收支不合理、社保政策缺位、经营管理粗放等问题。

要补齐社保精准化的诸多不足,精算不可或缺,且亟需加快推进。

试点模糊 亟待统筹

自1997年城镇职工基本养老保险制度建立至今,我国五项社会保险制度已经运行了近20年。这期间,社会经济发展水平、人口结构都发生了巨大变化,但社会保险相关政策参数并没有进行相应调整,政策调整不够精准、及时等问题也已经出现。

从基金收入看,目前我国社会保险基金收支状况存在较大的地区差异。2016年,我国五项社保基金总收入为5.28万亿,总支出4.65万亿,收支保持总体平衡,累计结余超过6.5万亿。但同时,也存在相当一部分省区市养老保险基金当期征缴收入不能满足支出需要,部分地区的医疗保险统筹基金支付压力较大甚至收不抵支,而现收现付型的工伤、失业和生育保险却出现不合理巨额基金结余的现象。

从政策参数看,我国社会保险管理中的缴费年限、缴费率、领取养老金年龄、替代率水平等,均无精算平衡的支撑,各地政策实施时存在着缴费基数不实和碎片化现象。

从实施方法看,《社会保险法》以及社保基金管理中缺乏精算平衡的理念、具体方法和途径,机构和人员设置严重滞后——一些重要的法定政策参数不仅没有精算支撑,也未经国家立法机构审议通过,更没有向社会公示参数的制定过程,而各地社保部门也鲜有精算人员。

如果追溯问题的根源,试点模式和管理粗放难辞其咎。

过去20年间,我国社会保险的政策始终处于探索阶段,即“采取措施先行试点,在总结试点经验的基础上完善原有的方案和政策,再全面推进和实施。”采取试点,可以让制度在定性前充分试错,以保证政策未来的可靠和完善,但试点就像“摸着石头过河”,因为没有确定的政策,精准化管理也无从谈起。

此外,管理细节过于“分散”也不应回避。

从地域上看,尽管建立了社保基金信息披露制度,但各统筹地区基金收入、支出、结余,以及参保单位、参保人的更广泛信息均集中在地方政府手里,难以形成更大范围的共享;同时,地方政府对社保基金收支情况,以及参保人员的参保、续保、断保的情况不予提供。从部门上看,社保数据分散在多个部门、缺乏大数据集成,这不仅导致骗赔骗保、重复参保和冒领社会保险金的事件屡屡发生,也在一定程度上阻碍了养老保险全国统筹的实现,以及其他各项社会保险统筹层次的提升。

英美模式 精算完善

反观国际,一些社保体系运行成熟的国家,通过开展精算评估、提交精算报告的方式,监测社保制度运行,并成功地解决管理过于粗放、运营风险较大、难以支撑政策决策的问题。

作为世界上最先将精算技术应用到社会保险领域的国家,英国由政府任命首席精算师,负责社会保险精算工作。同时,政府专门设立独立的政府精算署,作为非内阁部门,直接对议会负责,为政府提供专业的社会保险精算分析和政策建议。

英国的国民保险(即社会保险)具有覆盖范围广、不分行业地区高度统一的特点,社会保险精算的数据涵盖面涉及各个阶层。为此,精算部门建立起适用于社会保险项目的精算模型,保证计算准确性。从报告的期限要求看,英国要求五年左右就重新做一次评估和报告,以确保评估模型的及时性和有效性。

与英国一样,美国也有完善的精算技术和严格的评估流程——首先,精算证明不可或缺,此外,通过先进的精算模型测算项目运行的合理性及科学性,总结精算评估结果,最终向总统及国会委员会提交系统的精算报告。

但与英国模式相比,美国的精算报告制度有两点不同。

首先,美国实行年度精算报告制度。在管理体制上,则以州政府管理为主,联邦政府予以支持。 因此,精算报告涉及面不仅从养老保险扩展至医疗保险、残障保险和失业保险等社会保险计划,也逐渐应用于联邦政府的各项福利计划。

其次,美国的社会保险商业特征更强,主张更多地引入商业保险来补充多层次的需求,这使得美国社会保险精算不仅要为社会保险基金运营的整体风险承担责任,也要同时兼顾参入社保的商业保险公司的各方面风险,过程更为复杂,对保险精算技术也提出了更高的要求。

短期攻略 制度为先

1941年,英国经济学家威廉·贝弗里奇爵士受政府委托,调查全英国社保方案和服务状况。第二年,贝弗里奇向政府提交《社会保险及有关服务》报告,这就是著名的“贝弗里奇报告”。在这份报告中,贝弗里奇第一次强调了“要充分发挥精算师作用”。

如果从贝弗里奇的报告算起,精算在欧美社保体系已经延续了60多年。与之相比,中国的社保体系在制度建设、执行标准和数据收集方面与欧美都存在差距。作为后来者,我们应多管齐下,才能尽快补齐短板、实现精准。

第一,要从制度上确立精算在社保领域中的地位。其中,建立养老金精算报告制度最为重要。

一直以来,拓展精算技术应用的重点和难点在于缺乏制度保障。而精算报告制度则可以“对冲”这个难题,制度包括分析基本养老保险制度运行的人口、宏观经济、财政金融等背景状况,养老保险政策的最新调整和变化,制度覆盖范围、基金征缴效率、老年抚养比、基本养老金替代水平等主要业务指标,年度收入、支出、结余等主要财务指标。

同时,结合制度运行现状,对未来10年的基金收支进行中期预测。在研究人口和宏观经济走势的基础上,对未来50年的基金收支进行长期精算预测;进行参数假设和敏感性分析,说明精算评估中主要参数假设确定的依据,分析主要参数变化对基金和制度运行的影响。在分析预测结果的基础上,提出精算评估结论和保持制度平稳运行的政策措施。

第二,制定规范的精算标准,即明确规定社会保险精算的工作内容、职责、程序和质量要求,明确精算工作成果能够使用的范围。

具体来说,标准包括对社会保险精算报告中可能出现的术语进行准确的定义,对精算师所采用的精算方法进行规范,对社会保险基金的长期预测、基金收支平衡和风险管理等进行前瞻性规划。

第三,尽快进行社会保险数据的集成和分析。

当前,医疗保险、工伤保险、失业保险和养老保险的数据仍然分散在各个部门,而精算则是在人社部的一个小范围内。因为缺乏部门数据的支撑、配合和协调,精算数据不够准确,直接影响了费率的确定和调整。

下一步,多个部门、不同地区的数据资料需要整合,并形成全面科学的分析报告,进而确定社会保险各个门类的真实支付情况,以解决目前管理粗放的问题。

长期策略 理念为本

如果说,上述三个途径是补齐短板的初步攻略,那么建立精算平衡的理念,则是社会保险精细化运作不断持续、形成气候的长期策略。

首先,《社会保险法》需要增加精算方面的原则和细则。

在当前的《社会保险法》中,尚未明确规定必须将精算平衡理念和精算技术应用于社会保险领域,在论证政策决策、运行监控及评估等制度方面,也没有相关的具体落实要求。未来需要增加社会保险精算、坚持各项社会保险精算平衡的原则及实施细则——不仅要求精算专家作为社会保险监督委员会成员,为社会保险基金收支、运营管理提供建议,而且应明确规定,社会保险精算的工作内容、各方职责、相关程序和质量要求。这样做的目的,就要从体制上突出精算在社会保险政策制定和运作管理中的关键地位。

其次,精算人才培养速度要快,方向要准。

从欧美的经验看,普及精算知识、培养专业人才不可或缺。一方面,要加强社会保险精算队伍建设,增加风险管理与精算的学科建设,建立我国的社会保险精算师资格证书制度。另一方面,也更重要的是,让社会保险现有各级管理者走进精算的领域,针对自己的工作领域,学会运用精算工具,并理解适度动态调整参数的重要性,只有使管理者树立精算的理念,人才培养才能更有的放矢。

(作者系对外经济贸易大学保险学院副院长)

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