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养老金改革趋明朗:个人缴费只记账不做实

 字体时间:2017-07-10来源: 中国社保网编辑:网站管理员

自从28年前基本养老保险制度开始尝试引入个人账户以后,关于个人账户的争议从来就没有停止过。

这些年来,个人账户“存”还是“废”、“做大”还是“做小”、“做实”还是“做空”的争议并未因中央文件的屡次拍板定案而消弥。相反,种种分歧仍或明或暗地存在于理论和实践层面中。

2013年11月的十八届三中全会将“做实个人账户试点”改为“完善个人账户”后,业内在完善个人账户的路径上产生了巨大的分歧,争议的核心是个人账户是否要转为名义账户以及是否需要扩大个人账户。

第一财经记者从多位业内人士处了解到,经过两年多的激烈争议之后,个人账户的改革路径逐步明朗:个人账户不再做实,将8%的个人账户作为个人权益记录的方向正在赢得更多共识。但业内人士预计,完善个人账户的方案要待十九大之后才能确定。

专家认为,与社会统筹不同,个人账户上的负债是硬约束的,未来不可能通过计算公式的调整减少养老金的支出,这意味着届时在职一代的负担会更重。

个人账户命运多舛 

中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧自上世纪80年代起长期直接参与我国社会保障制度设计和改革进程。他在近日举行的养老保险个人账户专题研讨会上说,从1989年深圳市和海南省试点在基本养老保险中引入个人账户开始,关于个人账户的争议已经进行了四轮。

1993年中共十四届三中全会之前的第一轮争议核心是是否引入个人账户。第二轮争议高潮发生在1996~1997年,核心是关于个人账户的大小之争。虽然国务院决定实行统账结合的制度,但同时推荐了两套方案,一套是体改委的大账户小统筹,一套是劳动部的大统筹小账户。

统账结合的方案在实施中出现了多样化,个人账户的规模不统一,从最低4%到最高17%,给养老金制度改革带来了很多矛盾。宋晓梧说,当时湖北省的职工反映,同在武汉市,但要从省属企业向武汉市属企业调动都没办法,因为个人账户规模不一样。

2000年是个人账户争议的第三次高潮。从当年研讨会的情况来看,反对个人账户的观点明显不占上风,大部分机构和学者都赞成继续坚持“统账结合”的制度模式。

国务院最后决定维持统账结合的制度,但个人账户要做小、做实。2001年开始,辽宁、吉林、黑龙江相继启动做实试点,但在做实个人账户的过程中遇到了前所未有的困难。到2008年做实个人账户的试点已经扩大到了13个省份,其中一些省份还与全国社保基金理事会签订了委托运营协议,但此后再也没有省份愿意加入。

据了解,到2010年,中央财政对最早做实账户的辽宁省的做实试点补贴处于暂时中止状态,并特批辽宁省向已经做实的个人账户基金借支发放养老金,这意味着辽宁做实个人账户的试点几近失败。

 

中国人民大学公共管理学院教授李珍表示,2010年颁布的《社会保险法》只明确了统账结合的制度模式,但回避个人账户做实问题,至此,做实个人账户在政策上开始动摇。

个人账户不扩大 

“做实”个人账户试点在现实中遇到的困境是,由于地区发展严重失衡,欠发达地区的个人账户很难做实,并且由于投资效率低下,沿海发达地区虽然可以做实,但是不愿意做实。

做实个人账户试点难以为继,将个人账户的改革再一次推向了十字路口,在十八届三中全会的公报中,完善个人账户取代了以往的做实个人账户。个人账户的争议也迎来了第四次高潮。此次争议的焦点是,是否实行名义账户、是否扩大个人账户比例。

这场争论从2014年末开始,时任财政部部长的楼继伟认为,做实个人账户已经无法持续,名义个人账户(NDC)是下一步完善养老保险个人账户可选择的模式,他支持扩大个人账户的改革方案。

知情人士表示,财政部曾对于28%、16%、8%的名义个人账户均做过测算,扩大个人账户的目的是提高养老保险制度激励机制,增加制度的可持续性。

包括宋晓梧在内的一批社保界学者、官员则反对扩大个人账户,尤其是反对没有任何社会共济性的零统筹“全账户”。

宋晓梧认为,在我国一次分配差距已经过大的情况下,完善职工基本养老保险制度,坚持公平、共济性的原则不能偏离,坚持缩小而非扩大初次分配差距的方向不能偏离。

中国社会保障学会会长郑功成在上述研讨会上表示,在多层次制度体系中,公共养老金必须由政府参与并扮演信用担保人角色,切实提供稳定的安全预期,让人民始终对其充满信赖;所谓多缴多得激励机制,因与公共养老金制度追求的社会公平存在价值冲突,应当淡化。

中国人民大学财金学院教授朱青认为,建立个人账户制度的初衷有两个,一个是引入个人缴费,另一个是积累养老保险基金,提高储蓄率推动经济增长。

他表示,扩大个人账户的倡议者参考住房公积金是不合适的,因为住房公积金是短期可以受益的制度项目,而基本养老保险制度是长期的制度,参保者至少要在35年后才能享受待遇,住房公积金和基本养老保险两者是具有不同属性的,不能简单借鉴,所以不建议扩大个人账户的缴费规模。

知情人士表示,中央高层采纳了坚持养老保险公平共济性的建议,“多缴多得”最近这一两年间也淡出了中央文件。

虽然扩大个人账户不是未来的改革方向,但名义账户却成为解决当前个人账户空账的一剂良药。

名义账户制度的学名为“名义缴费确定型”,其本质有两点:在融资方式上实行现收现付制,在给付方式上采取缴费确定型。简而言之,就是以后个人账户中没有真实资金,而是对个人缴费进行记账,把缴费和收益都计入账户,作为未来发放的依据。

宋晓梧表示,目前优选方案仍是保持现有统账结合制度不变,但基于做实个人账户现实困难,把现在职工缴纳的8%个人账户改为名义账户将达到平稳过渡的效果,并保证制度的社会共济性。

名义账户意味着,未来养老保险个人账户将不再做实而只是作为个人参保缴费的权益记录,养老保险基金名副其实地回归现收现付制。 

个人账户走向名义账户是一个向现实妥协的结果。名义账户虽然可以将空账合法化,能够在一定程度上缓解财政负担,但却无法从根本上解决个人账户私有性质与社会统筹共济性之间的矛盾。

宋晓梧表示,他一直反对在基本养老保险制度引入个人账户,多年来在个人账户改革实践中坚持做实做小的原则,此次建议对8%个人账户实行名义账户制度,是考虑到维护制度的稳定性和连续性所做的妥协。他说,如果个人账户能够缩小到5%,那么基本养老保险制度共济性的效果会更好。

 

养老保险回归现收现付制? 

1966年,美国著名学者亨利·艾伦在《社会保险悖论》这篇论文中提出著名的“艾伦条件”(Aaron Condition)。他说,如果人均工资增长率和人口增长率之和超过利率,那么引入现收现付的社会养老保险基金就可改善每个人的福利现状。

朱青认为,我国的实际国情是满足艾伦条件的,即我国的实际工资增长率和人口增长率之和是远高于实际收益率的,所以我国建立现收现付制度是更有效率的做法,没有必要建立基金制。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员王新梅长期紧盯养老保险个人账户,她在研究了智利、新加坡以及许多发达国家的积累制养老金发展历程后提出,世界银行推行的公共养老金的私有化改革是基于错误的假设之上的。

王新梅说,在过去20多年的全球性养老金改革中,世界银行等国际金融机构提出的积累制可以应对人口结构老龄化的观点,无论在理论上还是在实践中,都全面地被所有发达国家所拒绝。

中国人民大学中国社会保障研究中心副教授杨俊认为,从1981年启动的智利个人账户改革养老金待遇水平较低,已经引起参保者的强烈反对;个人账户制度的激励功能实际非常有限,很多人都是只维持最低需要的缴费年限,还有许多人逃离了这一制度。

中国社科院学部委员周弘则认为,目前有些关于个人账户的讨论混淆了国家和市场。通常情况下,公共养老金也分为两层,一是体现公平的基础养老金,二是体现收入差别的补充养老金,有点像我国的个人账户,两者都是现收现付的,投资部分很少。真正的个人账户是市场行为。

从统账结合走向统账分离 

郑功成表示,20多年的时间证明,我国养老保险制度改革的一大失误是在缺乏理性论证的条件下,简单地将完全私有化的个人账户引入了基本养老保险制度,不仅损害了养老保险制度应有的公共性与稳定性,也造成了一系列的不良后遗症。

李珍从制度建立伊始就反对在基本养老保险中引入个人账户。她认为,城镇职工基本养老保险混入社会保险在理论上的困境是个人账户是私有财产,不具保险性质,将它嵌入社会保险之中在学理上不通。

李珍对第一财经记者表示,正是因为在“统账结合”制度中共有私有产权混合,所以实践中没有人是由于个人账户制度的设计而愿意努力工作且积极参保多缴费,个人账户的激励假想理论并没有实现。

“当年想要通过统账结合来实现基本养老保险制度,既要有公平性又要有激励性的美好愿望,在实践中证明是难以完成的,最后的结果是统账结合变成了一笔‘混账’。”宋晓梧说。

郑功成认为,简单地将完全私有化的个人账户引入了基本养老保险制度,不仅弱化了公共养老金的互助共济功能,也直接损害了这个制度的可靠性、可持续性,还造成了基本养老保险制度的地区分割,并使完全个人账户化的企业年金、商业养老保险没法得到健康发展。

李珍认为,实行名义账户意味着对个人账户进行“做空”,空账迈不过的一个坎是如何计息。

名义账户和银行账户的根本不同在于,储户是真金白银拿给银行,银行实现投资收益之后给储蓄利息,而名义账户中是没有钱的,个人交的钱已经拿出给退休人员发养老金了。

“计息低则账户持有人受损,计息高则下一代受损。”李珍说,改革之后,如果还像以前一样按一年期银行利率计息的话,参保人是受损的,并且个人账户养老金水平低下;而如果计入较高利息,那么很快会积累大量的负债。

李珍认为,与社会统筹不同,个人账户上的负债是硬约束的,未来不可能通过计算公式的调整减少养老金的支出,这意味着届时在职一代的负担会更重,会拖累中国经济的发展。

因此,李珍建议职工养老保险个人账户从社会养老保险中分离出来,让参保人建立自愿性储蓄养老制度,会减少因政府干预产生的扭曲。同时,个人账户的分离还需要其他参量改革来配合,否则制度的收支平衡就会出问题。

“如果改革之初只是将国家和企业包办的养老保障改为社会养老保险制度,没有引入个人账户,再在这个制度基础上推进企业年金和商业养老保险的发展,那么我国的养老保险制度改革将会顺利得多。”郑功成说。

自十八届三中全会提出完善个人账户之后,学界提出了多种完善个人账户的方案,诸多方案中,从统账结合走向统账分离被认为是一条根本解决之道,即将第一支柱中的个人账户与社会统筹分离,转向第二或第三支柱,让政府的归政府,市场的归市场。

然而,统账分离需要对现行制度动“大手术”,尚难以成为完善个人账户的现实选项,养老保险改革仍然任重道远。

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