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陆南泉:转型以来俄罗斯的社保制度改革

 字体时间:2013-12-09来源: 中国社保网编辑:社保网-蓝星
【导读】:经济体制转型以来,俄罗斯养老保障制度按照三个方向进行了改革:一是逐步放弃国家包揽一切的做法,实现社会保障的资金来源多元化;二是在处理社会公平的与效率的相互关系问题上,重点由过去的公平而忽视效率转向效率兼顾公平;三是不断提高了养老金水平。

养老保障制度改革

经济体制转型以来,俄罗斯养老保障制度按照三个方向进行了改革:一是逐步放弃国家包揽一切的做法,实现社会保障的资金来源多元化;二是在处理社会公平的与效率的相互关系问题上,重点由过去的公平而忽视效率转向效率兼顾公平;三是不断提高了养老金水平。

1997年前,在这一领域改革的主要内容有:第一,在俄罗斯除了实行自愿投保养老外,所有公民与企业事业单位均必须参加强制性养老保险,其基金来源与国家预算脱钩,建立专门的俄联邦预算外自治养老基金,基金来自联邦与各联邦主体预算拨款、投保单位和个人三方面。雇主按工资总额31.6%缴纳,雇员按工资收入5%缴纳,企业与职工的缴纳一般占该基金总额的90%以上。第二,领取养老金的条件与苏联时期一样,男年满60岁工龄不少于25年,女年满55岁工龄不少于20年。

由于通胀率高并且变动大,原来那种长期不变的计算发放养老金的办法就难以适应变化了的情况,往往不能抑制由于通胀所引起的养老金实际水平的下降,从而使养老金领取者最低生活水平得不到保证。因此,从1992年起对养老金实行指数化。指数化主要根据市场价格的变动、在职职工的平均工资数额和养老金领取者原有工资与优抚金水平来计算。1997年9月,俄罗斯通过了《关于计算和增加养老金的程序法》,规定从1998年2月1日起,养老金的计算不再以价格的增长为依据,而以全国的月平均工资的提高水平为根据,同时规定采用个体系数来完善养老金。

1997年,俄罗斯还参照世界银行提出的“三支柱”模式,对养老金保障制度进行了重大改革。第一支柱是社会养老保险,它仅限于为无力缴纳养老保险费的特困人群提供帮助,由政府财政出资;第二支柱是强制养老保险,这是“三支柱”中最重要的部分,其资金来源由企业和职工的缴费和基金收益,2001年通过开征统一社会税形成。该税是把原来的养老基金、社会保险基金、强制医疗保险基金的合并到一起,统一社会税按工资总额的35.6%征收。开征统一社会税后就取代了此前实行的向国家预算外基金缴纳保险费的制度。第三支柱是补充养老保险,是一种自愿养老保险,由雇主自愿建立,所有职工均可自愿参加,采用基金制的个人账户管理方式,使职工在得到基本生活保障之外可自行通过购买补充养老保险灵活调整退休后的收入。俄罗斯自愿养老保险的人数很少,只有1%的劳动年龄居民参加了这种保险。原因在于总的来说,大多数居民收入水平较低,无力承担额外的保险支出;其次,养老保险基金投资收益率往往低于其它投资的回报率;另外,俄罗斯的非国有金融机构信誉差,广大居民对其缺乏信任。

俄罗斯在养老保障制度方面虽进行了多次改革,但仍与国际标准存在较大差距。另外,在面临人口持续老龄化趋势压力的同时国家负担日益加重,使养老保障体系赤字运行,靠财政补贴难以维系。

针对上述情况,俄罗斯决定从2010年1月1日起,对养老保障制度进行新的改革,其实质是向保险原则过渡,即公民所享受的养老金权利和养老金额度直接取决于每个人向国家养老基金的保险缴费,目的是使养老金收入由依靠税收收入向依靠保险收入转变。

总的来说,俄在经济转型过程中重视养老保障制度的改革,并不断提高了养老金水平,2000—2007年这8年间养老金增加了1.5倍。2012年全俄月均养老金为9800卢布。

俄罗斯养老保障制度也还存在不少问题,最为突出的首先是尽管俄政府采取诸如提高养老保险费率等政策来减轻国家负担,但国家财政仍面临巨大压力。2007年俄罗斯联邦政府用于养老保障的转移支付占GDP的比重为1.5%,到2010年占GDP的比重提高到5.2%,整个养老金支出约占GDP的9%。俄从2005年养老基金开始出现赤字,数额为870亿卢布,准备通过提高退休年龄等措施来缓解赤字,计划到2015年之后男性公民退休年龄由60岁提高到65岁,女性公民由55岁提高到60岁。

其次,在相当一个时期内难以解决一方面养老基金占GDP的比重日益提高,另一方面平均退休金占平均工资的比率不高的矛盾。结果是使国家财政压力增大,同时退休人员还因养老金低对政府不满。为此,俄政府甚至承诺退休金从2015年起将至少提高45%。

由于俄人口老化与不断减少,每100名劳动年龄人口要负担的老年人将从2010年的36人上升到2031年的53人,抚养负担率将提高47.2%。这不仅对如何发展俄养老保障制度是一个重大问题,亦是俄经济与社会发展面临的一大挑战。

医疗保险制度改革

俄罗斯向市场经济转型后,原来的医疗制度与整个经济体制的市场化已不相适应,这些都要求俄罗斯政府改革医疗制度,建立与市场化相适应的现代医疗保险制度。为此,实施的主要政策有:一是由国家财政拨款制度转为社会保险制度;二是由国家财政负担的免费医疗制度转为由国家与居民共同负担的医疗制度。

1991年6月28目俄罗斯通过了《俄罗斯联邦公民医疗保险法》,为俄罗斯医疗制度改革奠定了法律基础。该法律规定:所有俄罗斯境内的常住居民均须参与强制医疗保险,保险费由国家及企业共同承担。有工作的居民,由其所在单位按工资收入的一定比例缴纳强制医疗保险,没有工作的居民由国家预算支付强制医疗保险;强制和自愿医疗保险缴费是俄罗斯医疗保障体系的主要资金来源;在强制医疗保险范围内由政府提供免费医疗服务,其数量和条件依据联邦政府和各级地方政府批准的强制医疗保险基本纲要执行;改变医疗保险给付标准,国家为居民提供的医疗保障拨款不再以个人工资为标准,而改按其缴纳的医疗保险费用,采用多缴多付、少缴少得的原则;除强制医疗保险外,设立自愿医疗保险,保费由企业和个人共同负担,在居民享受免费之外的医疗服务时,由非国有保险公司承担其费用。

1993年4月和1996年又分别通过了《关于建立联邦和地方强制医疗保险基金的规定》和《俄罗斯联邦公民强制性医疗保险法》,目的是为推进强制医疗保障制度的建立。俄根据上述法律文件,进一步采取了一些具体改革医疗保障制度。

建立了强制医疗保险基金,分为为联邦强制医疗保险基金和地区强制医疗保险基金。强制医疗保险基金的主要资金来源有:(1)雇主缴纳的强制医疗保险费,费率为工资基金总额的3.6%,其中0.2%纳入联邦强制医疗保险基金,3.4%纳入地区强制医疗保险基金;(2)用于完成国家级强制医疗保险计划的联邦预算拨款;(3)法人和自然人的自愿缴款;(4)基金闲置资金的经营所得,基金所得免征所得税。在上述资金来源中,最主要的资金来源为保险缴费,占强制医疗保险基金总收入的90%以上。(自童伟等著:《2012年俄罗斯财经研究报告》,经济科学出版社2012年版,第237页)

成立了医疗保险公司。公司是不受政府卫生医疗部门管理的独立经营主体,可承包各类医疗保险业务。企业和国家管理机关作为投保人同保险公司签订合同,被保险人在保险公司指定的医疗服务机构就医,保险公司为被保险人支付医疗费用。医疗保险公司可代表受保人的利益对医疗机构所提供的医疗服务质量进行检查和监督,必要时对医疗单位提出索赔和罚款制裁。

在叶利钦执政期间,形成了新的医疗保险制度框架,但由于这一时期出现了严重的经济转型危机,市场混乱,各种法律难以执行,因此有关医疗制度改革的法规与政策并没有得到很好落实。由于资金短缺国家对卫生医疗的拨款大大减少,不少人求医遭到困难。

普京执政后,十分关注俄罗斯的卫生医疗事业。他在2005年提出,医疗是国家优先发展计划四大领域之一(其它三项为教育、住宅和农业),并亲自担任为此而专门成立的国家优先发展计划委员会的主席。“健康”国家优秀发展计划当年开始实施,该年的支出就高达787亿卢布。普京提出实施“健康”国家优先发展计划的另一个重要目标是提高俄罗斯人的寿命。1994年俄人平均寿命为57岁,1999年提高到60岁,2012年为68岁。尽管人平均寿命在提高,但仍在世界上处于低水平,这是俄罗斯亟待解决的问题。普京在2008年提出,到2020年要让俄罗斯人的平均寿命提高到75岁。因此,提高卫生医疗服务水平是一项十分迫切的任务。

为了医疗保险制度与市场化和现代化相适应,2010年11月29日通过了俄联邦《关于部分修订俄罗斯联邦强制医疗保险法》法律。主要内容有三:(1)给予被保险人有自主选择医疗保险公司的权利,这是以前被保险人没有的权利;(2)扩大强制医疗保险给付范围。强制医疗保险体系目前给医疗机构的保险给付范围仅包括薪金、工资、支出成本、药品和食物等5个方面。自2013年起,医疗机构中除用于基本建设、维修和购买10万卢布以上设备的支出外,其他所有支出全部由强制医疗保险体系承担;(3)取消私人医疗机构进入强制医疗保险体系的限制。这次改革,使俄罗斯强制医疗保险更便于广大居民就医。

但目前,俄罗斯卫生医疗体系仍存在不少问题:资金不足仍未很好解决,强制性医疗保险体系至2012年初资金缺口约为1000亿卢布;医疗服务水平低,工作效率不高。造成这一情况除医疗设备较落后外,与医务人员收入低也有关,2007年西方国家医生的收入是社会平均工资的2~3倍,而2007年俄罗斯医生收入仅是社会平均工资的65%,这必然影响医务人员提高业务水平的积极性。俄这几年来一直在着力提高医务人员的收入水平。与全国一样,俄医疗领域的腐也十分严重,送“红包”现象十分普遍。

由于存在上述问题,在俄罗斯特别像莫斯科那样的大城市,出现了不少私人医院,一些收入较高的患者会选择去私人诊所就医。

住房制度改革

苏联时期住房一直处于十分紧张的状态,改善进展缓慢,尽管在客观上有战争破坏与俄国留下很差的住房条件的原因,但从根本上来说是由苏联的住房制度造成的。与传统的计划经济体制相适应,苏联的住房制度具有福利性质,主要特点是,由国家大包大揽,大多数公民的住房主要由国家负责建造和无偿分配给与,实行低租金与高补贴政策。

苏联上述住房制度的弊端十分明显:一是国家承担沉重的财政负担。长期来,国家用于国民经济的基建投资中,住房建设投资要占15%—18%,仅次于工业、农业投资。二是极低的房租无法弥补住房折旧与保养维修,要靠国家大量补贴解决。据莫斯科市的材料,向居民收取的房租、水电费、暖气费与天然气费,只能弥补实际费用的1%—2%,甚至连维持收费单位的经费开支都不够。三是助长了人们对国家的依赖心理,削弱了多渠道建房的积极性。四是在分配住房的过程中,很难按统一规定分配住房,往往领导人利用权力多占住房。据俄国家建委负责人1993年年底发表谈话说,俄当时仍有1700万人的住房面积低于5平方米,约有1100万户几家合住一套住宅,约有200万户住旧房危房,约有950万在排队等房,全俄缺4000万套住房,排队等房的队伍越来越长,平均等房期限长达20年之久。(见俄《文学报》1993年12月29日)

在上述情况下,俄罗斯在经济体制转型过程中,必须对住房制度进行根本性改革。改革的政策一是实行公有住房私有化,即以无偿方式把房产权交给居民;二是改变原来主要靠国家建房并无偿提供居民使用的住房制度,即国家不再分配住房,实行多渠道筹资建房,并鼓励公民个人建房与购房;三是提高房租,使其接近住房实际价值,以克服原来的低房租的平均主义;四是尽快建立与发展房地产市场,使其与国企大规模私有化和整个经济向市场经济体制转型相适应。

俄住房私有化是根据自愿、无偿与一次性三原则进行的。自愿原则就是公民根据自己的意愿参与住房私有化,使公有住房归己所有;无偿原则即所有公民均可按规定的标准无偿获得已住房屋的所有权。无偿转为公民所有的住房按俄罗斯人均住房面积确定,不得少于每人18平方米,特殊条件下,可按住房性能再向每户提供9平方米,超标部分按一次性或分期付款方式解决。一次性原则即公民可按私有化方式一次性获得归己所有的住房。

在推行住房私有化的同时,俄采取各种政策措施鼓励公民建房与买房,如提供建房买房信贷。俄还通过发放住房券以吸引居民手中资金投资建房。住房券是具有保值作用的有价证券,持有者可用来分期购买住房。另外,俄对自有资金和专项贷款建房、买房的公民,其个人存入住宅专项储蓄账户的可以免征个人所得税。

逐步提高居民住房公用事业的缴费比例,从2005年起由居民100%负担,如该项费用在居民家庭总收入中的比例超过20%的,国家可给与相应补贴。这一措施既有利于减轻地方财政压力,又可以使住房公用设施的维修得到资金保证。

住房制度的改革使私人住房量大大增加,到2001年私人住房占存量住房的63%,公房占37%,而改革前的1989年67%的住房为公房,33%为私房。住房制度改革促进了住房建设的发展,人均住房面积从1992年的16.8平方米提高到2011年的22.8平方米。

目前住房方面存在的主要问题是,住房私有化后,可提供无偿分配或以优惠价出售的房源大大减少,从而使无房户增加,产生这一问题还与房价大幅度上涨有密切的关系。随着住房私有化改革的进行,俄罗斯房地产走入市场,房价也随之上涨。根据俄罗斯报纸公布的俄各主要城市2011年10月房价排行榜,其中前三名城市的城市名单如下:莫斯科5902美元/平方米(套内面积)、圣彼得堡2895美元/平方米、叶卡捷琳堡1985美元/平方米。在莫斯科市黄金地段的高档住房,每平方米近1万美元,有的甚至高达5万美元。而2011年1~5月莫斯科市人平均月工资为1465美元,其中金融领域从业人员月工资为3500美元。2011年,全俄月均最低生活费的标准为6369卢布,约213美元。随着房价上涨,租房也很贵,根据俄罗斯联邦“房产世界”协会2011年10月20日公布的对24个主要城市租房价格的调查,莫斯科市一居室的平均月房租为1000美元、两居室为1723美元、三居室为3502美元。

普京在2012年2月13日在《共青团真理报》发表的题为《构建公正—俄罗斯的社会政策》总统竞选一文中指出:目前俄只有1/4的公民有能力建设或购买新住房。俄政府将通过多种途径解决民众住房问题。他认为,随着各种措施的实施,2020年前可以让60%的家庭获得新住房,2030前可以彻底解决该问题。

在俄住房制度改革过程中,另一个问题是房地产行业存在垄断,市场存在价格操控。俄罗斯联邦总检察长柴卡声明说:“鉴于联手操控价格的做法可能存在,已经委托联邦反垄断局组织一项调查,以判断房地产开发商在为房产定价时是否遵守反垄断法的规定。”这一问题普京在2004年的总统国情咨文中就强调指出,为了使房地产市场规范化,必须打破建筑市场的垄断,俄公民不应当为建筑业由于行政障碍造成的代价付钱,也不应支付建筑商的超额利润。

当今俄罗斯居民生活状况

由于实行一系列提高居民生活福利政策,俄罗斯居民生活水平有明显提高。普京在2012年竞选总统发表的文章中说:“发展经济首先是人、就业、收入和新的机会。与20世纪90年代相比,贫困人口减少了3/5。大城市中有劳动能力的人口找不到工作或几个月拿不到工资的停滞时代已经过去。”(普京:《俄罗斯在努力——我们要面对的挑战 》,[俄]《消息报》,2012年1月16日)

2012年俄月均实际工资为26690卢布;全俄月均养老金为9800卢布;人均住房面积为22.8平方米;失业率为5.3%(430万人);实行全民基本免费医疗服务,手术免费,住院免费,治疗免费,唯一不免的只有药费。不管你是不是俄罗斯人,只要在俄罗斯境内的任何人得了病,都免费给你治疗。实行11年义务教育和部分免费高等教育。在公立大学中的公费大学生比例不得低于40%。实际上,公费大学生的比例约为50%;2012年月均最低生活水平线为6511卢布,约为217美元;2011年每100户家庭拥有电视机164台、电冰箱121台、洗衣机99台、轿车48辆。总的来说,俄罗斯百姓分享到了经济增长的成果。

普京执政以来,之所以更多地关注提高人民生活水平问题,首先是由于总结了叶利钦执政时期的经验,深知要使社会稳定,必须得到人民的广泛支持,坚持推行不断提高俄罗斯人民生活水平的政策。在叶利钦执政时期,由于俄罗斯经济状况的恶化,导致人民生活水平大幅度下降,使国家基本上不能保证满足人民对教育、卫生保键和文化等方面的要求。这些因素是社会改革得不到支持的一个重要原因。

另外,工资、养老金等大幅度提高是提高居民购买力的基础,从而才能扩大内需。这几年来,扩大内需已成为俄罗斯经济增长的一个因素。

尽管普京执政后,在分配领域采取和一系列政策措施,并把重点放在改善低收入群体,也取得了积极效果,但至今,在俄罗斯分配领域中尚存在一些问题。最为突出的是由于存在垄断、腐败,贫困居民收入的增长落后于富人收入的增长趋势并没有克服而是继续强化。根据俄官方的统计,2001—2005年俄居民实际收入每年增长9%—12%,累计增长60%,但分配结果是明显朝着有利于富人倾斜。10%最富有的居民实际收入增长123%,而10%最贫困的居民实际收入增长只有富人的50%。这导致的一个严重后果是居民的收入差距越来越拉大,1999年10%最富裕与最贫困的居民收入之间的差距为14倍,2003年为14.5倍,2004年为 15.2倍,2005年为14.8倍,2006年为15.1,2011年为16.1倍。普京谈及此问题时指出:“最富有的和最贫困的群体间差距缩短得太慢……过分的分化则不公正,会造成社会紧张。”

(作者系中国社会科学院荣誉学部委员,黑龙江大学俄罗斯语言文学与文化研究中心兼职研究员)

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