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郑功成:处理好社会养老保险制度的五大基本关系

 字体时间:2012-12-08来源:网友投稿 中国社保网编辑:社保网-蓝星
【导读】:张怡恬博士的新作《社会养老保险制度效率论》即将出版,邀我作序。因其探讨的是一项影响重大的制度安排的基础理论问题,我很愿意借此机会发表自己的一点看法,同时对该书的出版表示祝贺!

张怡恬博士的新作《社会养老保险制度效率论》即将出版,邀我作序。因其探讨的是一项影响重大的制度安排的基础理论问题,我很愿意借此机会发表自己的一点看法,同时对该书的出版表示祝贺!

老年是人生必然要经历的阶段,以化解老年收入风险为目标的社会养老保险制度则构成了现代社会保障体系中的重要组成部分。社会养老保险制度的合理安排与顺利运行,不仅是社会保障制度健康发展的关键性标志,而且是当代社会文明进步程度的具体体现,并关系到整个社会经济的持续和健康发展,从而受到了世界各国的高度重视。近30多年来,针对社会养老保险制度的各种改革方案在不同国家先后出现,中国更是以改革开放和对传统社会保障体系进行全面而深刻的变革为背景,创建了社会统筹与个人账户相结合的新型养老保险制度,并即将实现制度全覆盖。然而,如何实现社会养老保险制度的良性发展,仍然是包括中国在内的许多国家都在努力探寻的重要主题。换言之,社会养老保险制度的良性运行与可持续发展还没有找到具有普适性的路径。

从社会养老保险制度所肩负的使命与可持续发展视角出发,我认为,在制度实践中特别需要处理好如下五大基本关系:

1. 公平与效率的关系。
公平与效率是社会养老保险制度建设中必须妥善处理的一对基本关系,并客观上构成了社会养老保险制度能否健康、持续发展的先决条件。一方面,公平是社会养老保险制度追求的根本目标,是这一制度的本质体现。评价社会养老保险制度优劣的客观标准,是看这一制度是否能够有效地保障人们的老年生活,并促进社会公平或缩小社会不公平,包括不同群体之间的权益公平(横向公平)与不同代际之间的权益公平(纵向公平)。另一方面,在社会养老保险制度的管理及运行中,又需要努力提高其效率,比如充分利用社会机制、市场机制,发挥相关社会组织的作用等,促使社会养老保险制度发挥出更大、更好的功能与效果。近年来,在依照《社会保险法》持续推进并巩固职工基本养老保险制度的同时,伴随着农村居民与城镇居民基本养老保险制度的全覆盖,这一制度的普惠性正在得到日益明显的体现,这可以视为公平性有所提高,但总体来看,不同群体之间的差距依然巨大,代际之间的负担不公问题尚未找到有效解决方案。不仅如此,整个社会养老保险制度的管理及运行成本偏高,效率还有很大的提升空间。因此,我国社会养老保险制度的改革应当坚持公平的根本价值取向,同时还要注重提高效率。在如何对待社会养老保险制度效率问题上,首先,需要了解并充分认识到,社会养老保险制度的效率不等同于单纯的经济效率,它分宏观效率与微观效率两个层次。社会养老保险制度的宏观效率,应当是这一制度可以创造或产生的经济效益、政治效能、社会效果和伦理道德效应的总和;社会养老保险制度的微观效率,则是指社会养老保险制度在管理与运行中的效率。在实践中,社会养老保险制度需要高度重视微观效率,但这一制度毕竟不是经济政策或经济制度,它更要注重宏观效率并服从宏观效率。因此,社会养老保险制度的效率不能简单地用微观效率指标来衡量,不能只算经济投入账,而要算经济投入后的连锁效应以及由此带来的经济、政治、社会、伦理道德大循环的大账。其次,许多国家社会养老保险制度发展的实践表明,社会养老保险制度的宏观效率其实来源于公平的制度设计与高效的管理及运行机制,并服务于社会养老保险制度追求公平的目标。因此,社会养老保险制度应当追求宏观效率,同时努力提高微观效率,但提高微观效率不能损害宏观效率,只有将宏观效率与微观效率有机地统一起来,才是符合社会养老保险制度本质要求并实现这一制度健康、持续发展的合理取向。

2. 政府与市场的关系。
政府主导社会养老保险制度既是其作为公共物品的内在要求,也是现代政府合法性的重要来源,更是政府履行公共职责的具体体现。在各国发展实践中,政府在社会养老保险制度中的主导责任,主要包括推动立法、财政支持、管理监管等。然而,就像市场不是万能的,政府也不是万能的。政府主导社会养老保险制度不等于政府包办社会养老保险和排斥市场介入,而是同样需要合理利用市场机制。中外社会养老保险制度发展实践表明,突出发挥政府主导作用是这一制度健康、持续发展的根本保证,而理性利用市场机制则是让这一制度更好地发挥保障功能的重要条件。特别是在建立基金制的条件下,如我国基本养老保险制度中的个人账户基金和作为战略储备的全国社会保障基金,与资本市场对接即是确保其规避贬值风险的必由之路。因此,应当在不损害社会养老保险制度公平性的条件下,充分利用市场机制,调动市场资源,共同促使社会养老保险制度更好地发展。需要指出的是,社会养老保险制度对市场机制的利用,是为了弥补政府功能的不足,而不是让市场机制代替政府,故而在制度发展中应当坚持政府的主导。

3. 权利与义务的关系。
作为政府信誉担保并给予相应财力扶持的基本社会保障制度,社会养老保险主要通过劳资双方分担责任来建立基金,以确保参保人退休后的经济收入来源,因此,承担缴费义务是国民享受社会养老保险待遇的前提,从而体现了权利与义务相对应的原则。这一制度的主要功能是通过互助型的制度设计来解决制度参加者的老年生活问题,它的主要方式是不同收入人群之间的适度再分配和平滑个人一生收入。无论是现收现付还是基金积累制的制度设计,都是以一定的收入替代率为目标,以财务收支平衡为运营原则的。因此,分享社会发展成果主要不是依靠社会养老保险制度来完成的,而是应当通过国民养老津贴和老年服务等制度设计来实现。对社会养老保险制度而言,权利与义务相结合还包含着另一层含义。即在现代社会,社会保障权是公民的一项权利,而不是政府的恩赐和施舍。保障国民的社会保障权利是政府的基本责任,国民构成了社会保障制度中的权利主体,政府以及企业、社会则构成了社会保障制度中的责任主体。社会保障制度对于国民而言,突出强调的是权利,当然国民也应对个人参加制度负责;对政府及企业、社会而言,突出强调的则是责任与义务。而不同的社会保障项目,权利与义务关系也会存在着差异。前已述及,对社会养老保险制度而言,权利与义务是相对应的。而对社会救助和社会福利制度而言,则更多强调的是政府维护公民的生存权与发展权。我国已经理性地选择了以缴费型社会保险为主体的社会保障体系建设之路,权利与义务的结合也就更为紧密。强调国民承担相应义务并实现互助共济,其实是实现制度可持续发展的重要条件。

4. 本土化与国际性的关系。
在社会养老保险制度建设中尊重国情和借鉴国际经验,实质上是如何处理好社会养老保险制度中的本土化与国际性关系问题。社会养老保险制度的公平价值取向、法律规范、政府主导、互助共济与风险分担等固有特征,是社会养老保险制度国际性的体现。然而,这一制度毕竟是主权国家范畴内的制度安排,必然要受到所在国家的政治、经济、社会乃至历史文化传统等的综合影响,从而不可避免地要打上本土化的烙印。对我国而言,社会养老保险制度的建设与完善应当将本土化与国际性有机结合起来,既尊重国情,又体现制度发展的客观规律。尊重国情意味着社会养老保险制度需要正视我国将长期处于社会主义初级阶段、社会经济发展不平衡的现实和深厚的历史文化传统,以及现阶段面临的挑战与困难;尊重制度发展规律意味着要在制度安排中真正消除中国特色的“身份”差异等,体现制度的公平取向,尽快实现制度统一,并不断增进国民福祉,实现国民福利与国民经济同步发展。从现实出发,短期内应当充分考虑国情,循序渐进地推动制度改革;长期来看,则应当尊重制度发展的客观规律,实现制度的可持续发展。应当努力避免的是,以尊重国情为由来扭曲社会养老保险制度,导致制度异化。

5. 国民福利与国家竞争力的关系。
在经济全球化背景下,提升国家竞争力,是提升国民福利的前提和基础。与经济发展水平相适应的国民福利,又会对提升国家竞争力产生促进作用。从国际经验看,缺乏社会保障或福利不足的国家,通常也是国家竞争力薄弱的国家,即使短期内可以通过牺牲人民福利来获得快速发展,最终依然不得不采取健全社会保障制度和增进国民福利来维持国家竞争力;而社会保障制度健全、国民福利较好的国家,通常能够维持较强的国家竞争力,当然它还与所在国家的人口因素、发展阶段、社会结构乃至历史文化等因素紧密相关。在处理国民福利与国家竞争力关系时,必须避免两种片面取向:一种是将国民福利与国家竞争力对立起来,简单地认为国民福利的增长一定会损害国家竞争力;另一种是以北欧高福利国家为实例,认为只有福利国家才能提高与保持国家竞争力,并将其视为放之四海而皆准的真理。前者忽略了这样的历史事实,正是现代社会保障制度的产生与发展,才促使资本主义社会由野蛮阶段进化到文明时代,正是国民福利能够与国民经济同步发展,才维系了发达国家长久的和谐、稳定与繁荣。后者充分肯定了北欧国家作为世界上福利水准最高的国家,其国家竞争力确实得到了维护,但忽略了北欧国家人口少、资源丰、200多年资本主义积累了丰厚的物质财富等条件。我国应当冷静、客观地借鉴国外经验与教训,妥善处理好国民福利与国家竞争力的关系。一方面,应当承认国民福利与国家竞争力之间的正相关关系,不能以担心损害国家竞争力为由,忽视人们的福利需求,不能只强调创造与积累财富而忽略对财富的合理分配。另一方面,我国又是一个人口众多、资源并不丰裕、物质财富积累有限并且正处于发展中的国家,这种现实国情决定了在相当长时期内都不可能走北欧福利国家的道路。对我国而言,健全的社会保障制度,适度的国民福利,将是维持并提升国家竞争力的重要条件。残缺的社会保障制度,或者超前的高福利建设,都会对国家长期竞争力产生损害。因此,应采取循序渐进的策略,从不断缩小差距入手,逐步建立起公平、普惠的社会保障制度,并需要坚持以缴费型社会保险为主体,走多层次的社会化发展道路。

社会养老保险制度发展需要处理好的公平与效率、政府与市场、权利与义务、本土化与国际性、国民福利与国家竞争力这五大基本关系,实际上都是公平与效率问题的深化和演化。妥善处理这五大基本关系,应当建立在对公平与效率问题正确认识的基础之上。正确认识公平与效率问题,是社会养老保险制度理论研究需要解决的最基础问题,也是社会养老保险制度获得良性发展的理论基石。然而,很长时间以来,理论学术界存在将效率问题简化为经济效率的现象,影响了社会养老保险制度理论的全面发展和对社会养老保险制度效果的客观评价。正因为如此,张怡恬博士的这本《社会养老保险制度效率论》,才显示出了与众不同的特殊价值。该书将社会养老保险制度效率划分为宏观效率、中观效率、微观效率三个层次,深入分析了三个层次效率的内涵以及之间的关系,提出了社会养老保险制度的中观—社会、经济效率分析框架,并对发达国家社会养老保险制度建设和改革的实践进行了历史回顾和经验研究,得到了很多富有规律性的启示。该书对社会养老保险制度效率问题的全面而透彻的分析,填补了这一领域的理论空白,解决了社会养老保险制度研究中的一个重大基础理论问题,其对社会养老保险制度的实践发展无疑具有重要的理论价值和指导意义。

是以为序。

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