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从经济学的角度思考和解决养老金问题

 字体时间:2014-12-08来源: 中国社保网编辑:网站管理员
【导读】:新养老金经济学是从经济学特别是制度经济学的角度探讨养老金问题而创立的一套比较系统的新理论和制度框架。同时,用经济学的方法来分析养老金制度,并不排斥从政治学和社会学的角度探讨建立符合特定需求的养老金制度。国内外主流的养老金理论,是从多支柱养老金的角度入手展开分析,认为人们在年老后通过政府提供的养老...

 

养老金经济学是从经济学特别是制度经济学的角度探讨养老金问题而创立的一套比较系统的新理论和制度框架。同时,用经济学的方法来分析养老金制度,并不排斥从政治学和社会学的角度探讨建立符合特定需求的养老金制度。在实践中,完全可以将政治学和社会学所关注的问题转化为经济问题予以实现,这实际上就是增加约束条件求解的问题,从经济学分析的角度看没有任何问题。

经济学是研究稀缺资源配置的社会科学,新养老金经济学是从经济学特别是制度经济学的角度探讨养老金问题而创立的一套比较系统的新理论和制度框架。现代经济学从研究国民财富的性质及其增长的源泉入手,已经演变为一个包括古典经济学、新古典经济学、发展经济学和制度经济学的逐步深化和逐步拓展的理论框架。在现代经济学中,制度经济学的发展从无到有,从老到新,取得了非常重要的成就,在分析方法上具有独特性,将制度作为一种交易合约,将产权的界定和保护、交易的平等互利和节约费用、不确定性的考察和治理作为经济制度的重要内容,将建立有效率的组织作为经济增长的关键,对于解释现实社会经济现象和解决现实社会经济难题提供了非常好的理论工具。

经济学的核心在于提出问题、分析问题和解决问题,简单的经济学就是研究少数几个变量之间的关系,最难的经济学是要帮助人们解决社会现实问题。经济学的一种基本方法是控制一些变量寻找另外一些变量之间的关系。这种方法是科学的,但也有局限性,因为控制一些变量就意味着引入了假定,而这种假定与现实世界并不完全一致,或者只是纷繁复杂的现实世界的一种情况。经济学的另一种方法是试图抽象出一般性,提出一套基本框架,引入所有可能变量,用于解释一般问题。在现实世界中,很多观点从个体看都有合理性,但宏观加总后就存在矛盾,原因就是这些观点的背后隐含了不同的假设条件,不能进行比较加总。为了从根本上解决社会现实问题,这就要寻求个体之间的内在一致性与合理差异性,需要顶层思维,将各种变量按照内在一致的逻辑联系起来。因此,经济学的总体框架是最重要的。

在养老金制度中,养老资金是一种稀缺资源,这种稀缺性,无论在过去、现在和未来,都是存在的,而且是导致养老金制度在现实中面临难题的根源。特别是,如果着眼长期、全局、战略和综合,严格按照保险学的视角分析,与其他保险制度不同,养老保险是“僧多粥少”,赔付率特别高,赔付时间特别长,投入回报关系非常残酷,主要就是个人养个人,在回报上稍微有一点富余。因此,用经济学的方法分析、处理和解决养老金制度中的问题,是适合的,也是必要的。同时,用经济学的方法来分析养老金制度,并不排斥从政治学和社会学的角度探讨建立符合特定需求的养老金制度。在实践中,完全可以将政治学和社会学所关注的问题转化为经济问题予以实现,这实际上就是增加约束条件求解的问题,从经济学分析的角度看没有任何问题。在新养老金经济学中,一个重要的切入点是,将养老金从投入到给付的过程作为一种生产活动,按照生产问题分析养老金标准的确定。另一个重要的切入点是,将养老金从投入到给付的过程作为一种分配活动,按照产权问题分析养老金增长的动力。

养老金制度设计的对象是人的行为,关键是要正确处理人与人之间的利益关系,为个人之间的养老金有无及差异提供完美的解释。制度与技术不同。技术安排的出发点和落脚点是物,目标是促进物的增长或投入的节约,而制度安排的出发点和落脚点在人,目标是调动人的生产积极性。人们在社会经济活动中引入制度,最重要的是界定个人的行为空间,促进个人的生产性努力并保护其获得报酬,协调个人之间的矛盾和冲突,平衡个人之间的利益关系,形成稳定的社会秩序和社会结构。制度与暴力、人治或强权也不同。在暴力、人治或强权中,谁有力量或地位,谁就有决定权,讲究的是服从、等级和强制,并不一定尊重每一个参与者的合理权利,而在合理的制度中,所有参加者按照大家约定的规则享有决定权,讲究的是平等自由、以理服人和信守承诺,要尊重每一个参加者的合理权利。在养老金制度中,制度设计的基本对象是个人在年轻时进行养老金投入的行为和个人在年老后领取养老金的行为;用人单位在制度中是一个重要主体,但用人单位是从属于个人的,因为用人单位只为对自己有贡献的人进行养老金投入,并且这种投入没有直接经济回报或者回报是间接的;政府在制度中也是一个重要主体,但引入政府不是引入暴力、人治或强权,而是区别于暴力、人治或强权,作为一个组织者或承保者,按照约定规则平等为所有参保的个人提供必要的公共管理服务。

多支柱养老金的核心是一个支柱,这个支柱就是有投入才有养老金。国内外主流的养老金理论,是从多支柱养老金的角度入手展开分析,认为人们在年老后通过政府提供的养老金、单位或机构提供的养老金和个人储蓄投资的养老金等多个支柱实现养老保障。这一理论凸显了第一支柱的地位,强调了政府的社会责任,对个人而言是非常好的,但也将政府夹在中间,特别是夹在不同年龄、单位和地区的个人之间,多头挤压,各方都存在不满意。真正的问题是,政府的资金从何而来,政府本身不是财富生产者,政府提供养老金与其他支柱提供养老金一样,需要先收个人的养老金,然后才能支付个人的养老金,没有投入就没有产出。从经济学的角度看,只有抓住了养老金问题分析的牛鼻子,才能从根本上解决社会现实中的养老金问题。在制度设计上,从顶层看,就需要将养老金问题从一个福利问题还原成经济问题,将养老金关系从国家和单位养老还原为个人养老,将养老金中的政府从全能政府还原为理性有限、能力有限、行为复杂、有可能投机、有可能犯错误的现实社会中的政府,通过分析无政府和有政府的差别,来探讨政府的合理角色,将政府的责任和权利内生化,从而建立符合现实世界需求的分析框架。这个框架要深入到问题的实质,考虑个人之间的利益平衡,考虑各种可能的变量并将之显性化,建立个人利益之间的内在一致性和合理差异性,将各种养老金制度连接起来。解决个人利益平衡的关键是回归按劳分配和保险分配,严控无劳而获的对象及其标准,这是马克思主义的精髓,也是破解不同个人之间利益矛盾和冲突的良方。

一般性的养老金制度是两种制度,一种是基本养老保险制度,另一种是基本养老救济制度。从经济学的角度看,养老金问题有自己养老自己和他人养自己两种问题,前者的养老金标准主要由自己的参保投入决定,高收入者高标准,后者的养老金标准主要由他人的转移支付决定,只有老年贫困者才有而高收入者根本没有。在一个制度内是不可能解决好这两种养老金问题的,因而需要有两个制度,各自分别解决一个问题,实现在制度内公平和在制度间有效衔接。影响养老金问题的因素有经济因素、政治因素和社会因素三种因素,这三个因素既要统一考虑,也要将其分开,实行经济的归经济、政治的归政治、社会的归社会。在经济上,养老金制度要考虑对每个人的每一份投入提供回报,调动个人投入的积极性,将参保投入作为自变量决定养老标准,基本养老待遇水平完全以基本养老实际投入水平为基础按保险原则决定。在政治上,养老金制度要考虑对个人基本权利和自由的尊重,规范政府的行为,将国家从老年给付中解放出来,在有限政府框架内帮助个人解决老有所养问题,将国家作为承保者和公共管理服务者。在社会上,养老金制度要考虑对低收入者和特殊困难群体的扶持,维护社会和谐安全,建立专门的基本养老救济制度,并在基本养老保险制度中嵌入扶贫济困因素。养老金制度在解决问题的同时不能产生新问题,解决基本养老保险待遇确定难题的有效方法是引入系数基准制,解决基本养老救济待遇确定难题的有效方法是引入差额基准制。

中国的养老金问题既长远又很现实、既复杂又简单、既难解又可解,加快建立科学合理的养老金制度具有紧迫性。改革开放以来,中国在基本养老金制度建设方面取得了很大成就,但也存在深层次矛盾和问题。按照马骏(2012年)研究,如果不发生任何改革,我国养老金统筹账户将给财政造成巨大的负担,今后38年累积养老金总缺口的现值相当于目前GDP的75%。按照曹远征、钟红、廖淑萍(2012年)的研究,到2013年中国养老金缺口(养老保险基金累积额减养老金权益净责任)将达到18.3万亿元。尽管这些测算方法及其结果还有待商榷,但所揭示的中国养老基金长期平衡缺口问题是严重的。随着人口老龄化的快速发展和人口结构转变,如果不改革,这种长期缺口将很快演变为现实的巨额的财政负担。此外,中国养老金制度中的不公平、碎片化、低效问题也很突出。产生这些问题的原因是多方面的和复杂的,最大的问题是政府的角色没搞对,理论本身存在缺陷,导致政府越位、缺位和错位并存,如果不转变思路和创新方法,很难从根本上得到解决问题。简单地说,目前的制度设计是用约三个人的投入养一个人,当我们的人口结构变成约一个人的投入养一个人的时候,如果养老待遇确定机制和缴费投入机制不改革,其中的两个人就要喝西北风。解决中国养老金问题涉及到待遇确定制度、缴费投入制度、社会统筹制度、个人账户制度、基金投融资制度和养老金经办系统等多个方面,尽管很难,但从目前看,也是可以解决的,只要从制度设计上加快改革创新,引入科学合理的制度框架,不仅养老基金长期平衡缺口问题可以逐步化解,而且制度不公平、碎片化、低效的问题也可以完全解决。当然,改革也存在重要的时间窗口,改革的战略和路径非常重要。科学合理的改革方案,要尊重差异性(尊重个人客观差异,帮助和促进个人解决自己能够解决的问题),保护合理性(有投入就有回报,保护合理的既得利益,未得利益全部适新,总回报与总投入保持总体平衡),提供开放性(不强迫无单位的个人缴费,不限制个人及单位自愿增加缴费比例),鼓励先进性(多劳多得,通过增加投入和延长退休年龄等生产方式提高保障标准),抑制投机性(无劳而获,通过简单攀比或政治运动等非生产方式提高保障标准),建立包容性(消除制度歧视,引入条件,合约治理)。

深化养老金制度改革的核心是改进养老金投入产出方法,从关联因素多数隐含到关联因素充分显示。制度是用于解决问题的。改革的性质是制度创新,但改革本身不是目的,而是手段,改革不是越多越好,也不是越新越好。对过去的制度,既不应全盘否定,也不应全面不变,而是保留、取消、修改相结合,要让制度真正解决问题。科学的思想与方法在制度设计中至关重要。中国的国情是人口多,如果制度设计犯个小错,累积起来就是一个天文数字。但也不能指望政府是全能政府,像神仙一样,能够预知未来、能够解决信息不对称问题、具有充分理性、不犯错误。因此,最重要的就是方法创新。在新养老金经济学中,突破现有框架的局限,将很多一般研究所隐含和默认的假设条件显示出来进行考证,在推进创新方面进行了重要努力。主要思路是,将基本养老保险制度作为一个保险分红合约,引入了一个社会平均工资基本周期参保者作为中间人和社会平均基本养老金标准作为中间变量,引入系数基准制,建立个人养老保险待遇确定与养老基金总体平衡的内在关联;将基本养老救济制度作为一个低保补差合约,引入个人老年自有收入调查作为基础和最低收入保障线作为中间变量,引入差额基准制,建立了个人养老救济待遇与国家财政投入的内在关联。

建立好的基本养老金制度是人类社会的一种进步,既需要在实践中不断努力和探索,也需要在理论上不断完善和创新。如果制度设计科学合理,参加这种制度对每个人都是有益的,可以促进人们延年益寿和分享福利,但如果制度设计不完善,在实践中为一部分人带来好处的同时也会损害另一些人的利益,带来系统风险,最终可能出现制度崩溃。建立养老金制度不能破坏人类良知(在制度内允许年轻时参保年老时不保)和对美好生活的向往(在制度内通过增加参保投入提高养老保障标准),自由、平等和博爱是美好的东西,资本主义可以为之奋斗,社会主义更要为之奋斗并做得更好。中国经济社会发展进入一个全面深化改革的新阶段,需要制度创新,但更需要解放思想、转变观念、创新理论,着眼一般、长远、全局、综合解决问题。新养老金经济学是关于养老金问题是一项基础性研究,致力于解决思想、理论和方法问题,希望为解决养老金制度深层次难题有所贡献。

(作者单位:国务院发展研究中心农村经济研究部本文为秦中春著《新养老金经济学》的序,该书已由清华大学出版社出版)

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