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中国残疾人福利制度建构模式:从慈善到社会权利

 字体时间:2014-03-20来源: 中国社保网编辑:网站管理员
【导读】:近年来,中国政府高度重视残疾人福利事业,兴建了一批福利设施,建立了针对残疾人群体的特惠性社会福利项目,从整体上提升了残疾人福利水平。

近年来,中国政府高度重视残疾人福利事业,兴建了一批福利设施,建立了针对残疾人群体的特惠性社会福利项目,从整体上提升了残疾人福利水平。但是,在残疾人福利制度建设过程中也存在一些误区,例如,残疾人设施建设“大而全”;各地竞相建立“特惠”保障项目,并提高保障水平;保障结构以救助为主,与就业相关联的福利保障不足;等等。制度的偏差源于理念和发展模式的偏差,受中国传统文化的影响,居养模式长期占据中国残疾人福利制度的主导地位;20世纪80年代,社会主义的“人道主义”理念被公民和社会所接受,人道主义模式取代了居养模式,中国残疾人福利事业在短时间内得到快速发展。上述两种模式均属于慈善模式,随着公民权利意识的提升和社会环境的变化,慈善模式面临一些困难,中国残疾人福利制度建设亟须有新的突破。本文将对中国残疾人福利制度建构模式进行系统的总结,分析今后残疾人福利制度建构模式的转向,并提出残疾人福利制度的改革措施。

一、中国残疾人福利制度建构的慈善模式

(一)居养模式:隔离性保障

中国历来重视家庭和宗族关系。家庭(族)的一个重要功能是化解老年失能风险,千百年来流传的“养儿防老”就是这种功能的生动写照。或者说,如果没有后代提供养老,则通常被视为不幸的人,是值得社会同情的人,需要社会或国家给其提供“类家庭”——福利机构的保障。很明显,“类家庭”保障的受益对象主要是“鳏寡孤独者”,而“废疾者”的保障责任首先应由家庭承担,只有当“废疾者”也成为“鳏寡孤独者”时,才能进入由国家或社会建立的救助机构。机构保障的优势在于集国家和社会之力,解决残疾人的护理、生活、医疗等主要问题,使其能够维持基本生存。

机构保障的思想最早体现于《礼记·礼运》中,即“使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜寡孤独废疾者皆有所养”。《周礼·地官·大司徒》记载:“以保息六养万民,一曰慈幼,二曰养老,三曰振穷,四曰恤贫,五曰宽疾,六曰安福”。其中“宽疾”虽然并不完全针对残疾人,但残疾人是主要受益对象。这一政策后来演变为“问疾”和“养疾”,即“收而养之,官之衣食”。这种建立于“养”基础之上的社会保障模式被称为居养模式。[1]综观中国两千多年历史,“养”一直是保障弱势群体生存的最重要方式,从西周“保息”制度的实行到宋代居养院、安济坊、福田院的设立,再到元、明代的惠民药局,清代的栖流所和民国的救济院及附设残废所、育婴所、养老所、施医所、孤儿所等的建立,均是居养模式的典型体现。[2]

“居养”属于替代性服务,其主要作用是填补家庭供养服务缺失留下的空白,失去家庭支持的残疾人通常混居于收养机构之中。先秦时期,中国就已出现混合性的收养机构,以后历代都建立了名称不同的收养机构,如孤独园、六疾馆、悲田养病坊、福田院、养济院、居养院等,这些机构均收治残疾人。以宋代的居养院为例,它是一个收容穷民并提供食宿和若干生活费用的救济机关,所收容的人是“鳏寡孤独贫乏不能自存者”,或“孤老残疾不出外乞食之人”,或“老疾无告者”。宋代的孤老院并不只收养老年人,还包括“废疾不能自存之人”。由于病人众多,宋代还设立了专门的施药局。《宋会要》记载:“其有疾病羸弱未能行履之人,欲别踏逐寺院散粥煎药,以待痊安,方可发遣回归乡贯”。

新中国成立后,残疾人的社会地位和政治地位发生根本性改变,残疾人同正常人一样,被看成是社会主义新中国的主人。但是,新中国成立之初,百废待兴,需要保障的人数众多,而国家财力相当有限,保障的重点人群集中于革命残废军人和孤老病残优抚对象,保障方式以机构收养为主。当时全国举办了26所革命残废军人休养院、一千多所烈属养老院和五百所复员军人慢性病疗养院(所)。[3](P163)在农村,实行合作化后,“五保”供养制度得以确立,各地兴建了一大批敬老院。此外,针对精神病人和传染病患者,建立了少量精神病院和麻风病院等居养机构。据统计,至1965年年底,全国办有综合性的社会福利院和专业性儿童福利院、精神病人福利院等共819个。[4](P301)

除上述居养机构之外,还有针对残疾人的特殊教育机构和福利企业。为解决适龄儿童就学问题,1951年,《关于改革学制的决定》要求“各级人民政府应设立聋哑、瞽目等特种学校,对有生理缺陷的儿童、青年和成年,施以教育”。到1966年,全国共建立盲聋学校266所,在校生人数达到2.28万人。[5](P45)改革开放后,残疾人特殊教育的发展步伐加快,特殊教育机构显著增加,到2000年达到1 539所,在校人数达到37.8万人。[6]新中国成立之初,政府为解决城镇救济问题,开始探索生产自救的救济模式,福利企业这种新的企业模式得到了快速发展,吸纳了大量残疾人就业。据统计,到1958年年底,社会福利单位已发展到28万多个,参加生产的人员有数百万之多。[7](P163)改革开放后,福利企业数量快速增长,到1995年,全国有福利企业超过6万家,安置残疾人就业达到近94万人。[8]虽然设立特殊教育学校和福利企业的根本目的在于解决残疾人的教育和就业问题,但是“居养”形式与其他机构并没有显著区别。

居养模式下的残疾人福利发展具有三个方面的特征:

一是重“养”轻“治”。居养模式重“养”,只能满足残疾人最低层次的需求,免除其生存的恐惧,却难以满足残疾人的康复和医疗需求。而西方国家在19世纪中期开始建立医疗模式时,就已经认识到残疾康复和治疗对于残疾人发展的重要性,这种模式认为残疾是问题的根源所在,残疾人需要治疗,只有残疾治愈了,一切问题才能得到解决,所以自19世纪末开始,西方国家加强了对残疾人的治疗和康复工作,力图使他们融入正常的社会生活。也就是说,居养模式的理念落后于医疗模式。

二是以设施福利为主,忽视经济性保障和服务性保障。居养模式需要政府或社会投入大量资金建立“居养”场所,如养老院、精神病院、麻风病院等,这需要大量的财政投入,但是得到保障的人数却极为有限。《中国统计摘要(2012)》显示,1978年,老年及残疾人床位只有15.7万张,其中老年机构床位数占90%以上;全国智障和精神病床位数只有6000张。由于财力有限,设施投资挤占经济性保障和服务性保障的投资,导致残疾人得到救济的人数少,且水平低。

三是隔离性保护政策。在居养模式下,以兴建福利机构为主,残疾人被收养于福利机构中。这些福利机构通常与社会脱离,收养的人虽然得到生活上的保障,但由于长期生活于封闭的环境之中,其社会适应能力必然下降,甚至形成对福利机构的依赖。而且,居养模式还造成“标签”(label)效应,并产生“污名化”效果,在一定程度上造成残疾人的“社会退却”。

(二)人道主义模式:基于同情

“居养”理念指导下的残疾人福利建设无法使残疾人获得平等的社会地位,甚至还造成了残疾人游离于社会主流之外。“居养”理念需要改变。早在1986年,邓朴方就提出社会主义的人道主义应当是更深刻的、更高级的人道主义,并要求把“人道主义”作为残疾人事业发展的旗帜。[9](P78-83)这一提法打破了将“人道主义”与资本主义“假仁慈”等同的错误认识,为中国残疾人事业发展奠定了新的理论基础。

在人道主义理念的指导下,中国残疾人事业设立了更高的目标,即“逐步创造良好的物质条件和精神条件,使残疾人在事实上成为社会平等的一员,享有全面参与社会生活的权利,履行公民义务,共享由劳动和社会经济发展所带来的物质文化成果”[10](P132)。围绕新时期残疾人事业的新目标,中国政府建立起包括国家、集体、家庭作为参与主体的保障体系,以及社会支持和群众扶助的社会化保障体系。[11](P133)在全面快速推进残疾人各项事业的同时,政府重点推进了就业保障和残疾人人力资源开发等工作。

就业是民生之本,对残疾人来说,就业具有更加重要的意义,它不仅有利于解决残疾人及其家庭的生活问题,还有利于残疾人自我价值的实现,同时提升他们的社会地位。邓朴方强调就业对残疾人的重要性,认为“劳动就业是残疾人全面参与社会生活的关键”[12](P55),帮助残疾人发挥潜能,参加劳动,既有利于经济发展和社会稳定,又改善了残疾人的生活质量,提高了他们的社会地位。但是受各种因素的限制,残疾人就业比例一直处于较低的水平。1987年第一次全国残疾人抽样调查数据显示,全国16~59岁就业年龄段残疾人的总在业率为58.13%,其中城镇就业率为50.19%,农村在业率为60.55%。中国残联成立后,积极推动残疾人的就业,参与残疾人就业政策的制定。经过不懈努力,立法部门通过了《中华人民共和国残疾人保障法》,政府部门制定了《残疾人就业条例》、《残疾人就业保障金暂行规定》。在税收方面,发布了《关于对残疾人员个体开业给予免征营业税照顾的通知》、《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》。经过多年的努力,我国形成了集中与分散相结合,优惠政策和扶持保护措施相结合,多渠道、多层次、多种形式安排残疾人劳动就业的就业保护制度。

促进残疾人就业,重点是要提升残疾人的人力资本。人力资本的一个重要构成要素是身体素质,而这一要素恰恰是残疾人最为缺乏的。为此,在人道主义理念的指导下,残疾人工作的重点转到了残疾人康复工作上。人道主义模式把康复看成是残疾人平等参与社会生活的前提。而且对康复的认识不再只停留于医疗康复,还扩展到心理康复、教育康复、职业康复和社会康复。[13](P133)中国残联在北京建立了“中国康复研究中心”,各地利用医疗网络,在医院设立康复科室,福利院也开展了康复医疗和康复训练,教育部门在医学院校开设康复系或康复专业,培养康复人才。

残疾人人力资源开发的另一个方面是提升残疾人的教育水平。中国残疾人联合会成立后,分别于1988年和1990年与国家教委、民政部联合召开两次全国特殊教育工作会议,要求各级地方政府把特殊教育与其他教育统一规划,统一组织实施;制定了“重在普及”的教育方针,确定了以一定数量特殊教育学校为骨干,以大量特殊教育班和随班就读为主体的特殊教育格局;制定了到2000年的发展规划。中国残疾人联合会还参与制定了《残疾人教育条例》、《关于发展特殊教育的若干意见》、《关于高等院校招收残疾考生的规定》、《关于中等专业学校招收残疾考生的规定》、《关于技工学校招收残疾考生的规定》。制定了《残疾儿童少年义务教育“八五”实施方案》、《残疾人职业技术教育“八五”实施方案》。这些政策、法规和实施方案的制定,使残疾人教育有了比较完善的法规和政策,为特殊教育健康、稳步发展提供了可靠保障。

在人道主义模式的指导下,中国残疾人事业在各方面迅速发展,残疾人权利得到较为充分的保护。比较1987年和2006年两次全国残疾人抽样调查结果,可以发现,这种进步是明显的。根据1987年抽样调查推算,0~14岁残疾儿童占残疾人总数的比例达到15.8%,到第二次调查时已下降至4.66%。第一次抽样调查结果显示,学龄残疾儿童中,仅有55%的残疾儿童接受普通教育或特殊教育,到第二次调查时这一比例已上升至63.19%。在生活保障方面,第一次抽样调查结果显示,只有极少数贫困残疾人才能纳入经常性救助,少数贫困残疾人接受临时性救助,多数贫困残疾人无法得到救助。第二次抽样调查结果显示,享受到最低生活保障的城镇残疾人占城镇残疾人口总数的比例达到13.28%,另外还有近10%领取过定期或不定期的救济;享受到最低生活保障的农村残疾人占农村残疾人口总数的比例达到5.12%,另外还有11.68%的残疾人领取过定期或不定期的救济。

无论是居养模式还是人道主义模式,均属于慈善模式(charity model)。[14]慈善模式“更多的是基于同情而不是基于平等,是基于人道而不是基于正义”[15],强调施恩而非平等,强调慈悲而非权利。在这种模式中,残疾人被置于一种“不幸”或“可怜”的角色上,是“贫困无能”的孱弱者,需要社会的怜悯和同情。慈善模式基于同情心,这就要求社会公众看到残疾人的处境,要有如《孟子》所言“人饥己饥,人溺己溺”的境界;或者要有墨家所言的“有力者疾以助人,有财者勉以分人,有道者劝以教人”的“兼爱”思想。只有做到“不独亲其亲,不独子其子”,才能达到“使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜寡孤独废疾者皆有所养”的大同社会。而要激发公众的同情心,残疾人需要不断展示其不幸处境。

基于同情心的残疾人慈善模式,其理念是残疾人与正常群体存在差别,他们是弱势群体,是需要社会给予特殊关注的群体。所以,在慈善模式中,建构残疾人福利制度强调“特惠”保障,即强调国家和社会有责任建立专门针对残疾人的社会保障制度。这种模式的负面效应主要表现为四个方面:一是加深了社会对残疾人的偏见,即残疾人是值得同情的弱势群体,他们是一群需要社会加以重点关注的对象,只有给予他们特殊优待,才能使他们摆脱弱势的地位,从而固化并加深了社会对残疾人弱势的认识。二是造成残疾人的福利依赖。人道主义的工作基础是同情和怜悯,要获得同情,只有不断展示其不幸处境,因此残疾人失去改善其处境的动力。而且,人道主义强调结果的平等,希望通过特殊优待措施缩小残疾人与正常群体的差距,从而造成残疾人对福利的更多期待,并忽视通过自身的努力改善目前的处境。三是以人道主义为基础建立起来的残疾人福利制度不能保证制度的规范性和权威性,因而很难保障残疾人的权利。四是久而久之,公众的同情心会出现“疲劳”,残疾人工作就会弱化。

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