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事业单位养老改革再推进

 字体时间:2014-03-20来源: 中国社保网编辑:网站管理员
【导读】:尽管在事业单位改革之后事业单位范围和人数会有较大压缩,但事业单位养老保险制度改革对各级财政支出负担在一定时期将会是增加的。

中国事业单位分布领域广,单位数量多,人员队伍庞大,具有3000多万职工,在我国社会经济发展中具有重要作用。但经过多年运行,事业单位客观上也存在诸多弊端,如职能界定不清、供养人口太多、财政负担沉重,需要进一步深化改革。特别是各类事业单位由于取得经费的渠道不一样,职工收入和养老待遇差别较大,引发企业和事业单位之间的相互攀比等矛盾。

按照国务院事业单位改革的精神,事业单位改革将按行政职能型、公益服务型、经营型三类划分,保留公益服务型事业单位,其他改为机关和企业。这不仅可以大幅削减事业单位规模和职工人数,减轻各级财政负担,而且可以提高公益服务类事业单位的效率,为公益类事业单位体制机制创新创造条件。

当前中国的事业单位改革难在哪里?难在如何破解长期以来事业单位依赖财政供给的惯性,其中一个重要方面是事业单位养老保险改革滞后,养老待遇仍然由财政资金保障。

下一步通过建立事业单位之间统一规范的社会养老保险制度,促进事业单位之间人才的合理流动和收入分配及养老待遇的大体均衡,这不仅有利于建立全社会统一、规范的养老保险制度,而且为深化整个事业单位改革创造至关重要的条件。

自2009年1月28日人力资源和社会保障部正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》后,山西、上海、浙江、广东和重庆五省市均按照国务院有关要求起草了实施方案,并开展了测算工作。但是受多因素限制,各试点省市进展缓慢。

一是改革范围的确定有难度。按照规定,作为事业单位分类改革的配套措施,事业单位养老保险改革只适用于分类改革后的公益类事业单位工作人员。但目前事业单位分类改革工作尚未完成,纳入基本养老保险制度改革的公益性事业单位也就无法完全确定。

二是具体的改革方案难以出台。由于事业单位养老保险改革方案出台时,尚未出台绩效工资制度。随着绩效工资制度改革的逐步到位,现行事业单位人员退休费计发办法将随之发生较大的调整,必须考虑与事业单位绩效工资制度的衔接问题。因此,在各地事业单位绩效工资制度实施到位之前,试点地区出台基本养老制度改革具体方案的难度较大。

改革进程中的难题

(一)如何与企业职工养老保险制度和机关退休养老制度衔接。

上世纪90年代初期,我国开始了对企业养老保险制度的改革,实行企业与个人共同承担的“统账结合”模式。而机关和事业单位职工的退休养老通常由国家财政负担,个人不承担相应的责任。

2009年1月,国家人力资源和社会保障部正式下发关于《事业单位养老保险制度改革方案》,并首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点。改革的主要内容包括:事业单位人员也要和城镇企业职工一样缴纳养老保险,退休待遇与缴费相联系;养老金发放采用“老人老办法,新人新制度”;基金逐步实行省级统筹;建立职业年金制度;建立基本养老金正常调整机制等。

此次试点改革进展缓慢,遇到了很大阻力,其中一部分原因是改革整合了企业和事业单位两个“碎片”,却又造成公务员养老制度这一新的“碎片”,形成了新的不公平。

目前我国城镇主要的基本退休制度包括三部分内容。从大的方面讲,城镇企业基本养老保险是第一个部分。截至2008年年底全国参保职工为2.19亿人,其中离退休人员大约5000万人,月人均退休金1080元;事业单位是第二个部分,全国3000多万名职工,月均养老金是企业退休职工的1.8倍,全国离退休费支出1400亿元,其中大约一半是财政拨款,一半是自筹;第三个部分是机关公务员退休人员,养老金水平是企业的2.1倍,全国1000多万名职工,每年大约700亿元全额拨款。

从城镇退休人员养老金三部分内容和事业单位的分类可看出,五省市改革试点遇阻事出有因,不可忽视,主要存在两个问题:

第一个问题涉及到公平问题。事业单位养老金处于第二个部分,比上不足,比下有余:与公务员相比,事业单位养老金要稍低一些,但此次改革试点却明显没有将公务员包括进来,并且公务员改革没有预期,这自然成为事业单位攀比的参照系,也是民众质疑最为严厉的一个焦点,这是事业单位感到不公平的原因之一;与企业相比,企业可以搞活,工资上不封顶,工效挂钩,尤其垄断性行业和企业的退休金要远远高于事业单位,而事业单位退休金只是一个能“过得去”的平均数,退休前不能向高收入企业看齐,退休后却要向低收入企业看齐,这是事业单位感到不公平的原因之二。

第二个问题是改革方案的技术问题。既然事业单位改革方案无论在缴费设计还是在待遇计发方式等方面,其绝大部分内容与企业养老保险几乎别无二致,那么,养老金水平下降就是不可避免的,这就是此次事业单位人员改革的预期:在替代率上讲要从80%-90%下降到50%。

改革方案中没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺,只笼统地提到要建立职业年金,但是没有任何具体细节和弥补措施,任凭改革试点单位和不参加改革的事业单位凭空想象和任意猜测,试点省市参加改革单位人人自危,人心恐慌,非试点省份事业单位人员预期暗淡,消极回应。这样的结果和局面是此种改革方案的必然趋势,如果发生在其他国家,其效果和后果也必然如此。

任何改革,如果没有良好的预期,如果感到福利水平是“绝对”地下降,那么,这项改革势必流产,或造成社会震动。如此“碎片化的试点改革”和“前景暗淡的改革预期”,必然导致相互攀比,人为制造恐慌,其结果必将是难以推动,这显然等于增加了改革的政治成本,人为“拉长”了改革的历史进程。

因此,事业单位养老制度改革成功与否,关键在于明确“一个为主”和“三个联动”。

所谓“一个为主”,即坚持社会保障以公平为主的原则,统筹考虑机关、事业和企业退休人员的基本养老金调整,使不同单位同类人员退休后的待遇水平保持比较合理的比例关系,逐步缩小待遇差距。

所谓“三个联动”,一是事业单位与公务员改革一起行动,以避免互相攀比,相互掣肘,左顾右盼。作为公共部门,不要在养老保险制度上再人为分出三六九等;二是事业单位的三个类别一起改革,在养老保险上也不应再次分出三六九等;三是事业单位改革与建立职业年金一起进行,以弥补参加改革后降低的那部分,旨在给出预期,减少阻力,维持生活水平尽量不要降低,给所有人一个“定心丸”,实现平滑转型,这是减少社会震动的最好办法,也是保证改革的最优方案途径。

(二)如何掌握好改革推进力度和承受能力的协调性。

事业单位养老保险制度改革既包括范围、内容、时机选择,也包括改革成本及其支付、分担比例等问题。前者主要是推进的力度或改革的进程,后者是改革成本的筹集等。在实际改革中,必须把握好推进力度和承受能力的关系,使改革能够持续向前。

第一,在改革的顺序上,首先面临的是机关和事业单位谁先改的问题。当前,事业单位养老保险制度处于改革的前沿。但是,按一般逻辑分析,从试点、探路的角度看,机关和事业单位均可以列入试点,或者同时选择其中一部分“先行先试”。在机关和事业单位长期采用财政保障养老制度运行状态下,没有哪一类组织愿意首先改变。因而,如何尽力避免互相攀比,需要进一步考量和探索。

与此同时,事业单位按照功能划分,包括行政支持类、公益类和经营开发服务类,除了经营开发服务类事业单位多已依照企业养老保险办法缴纳养老保险金外,行政支持类和公益类执行参差不齐,但最终退休后的养老待遇均按在职工资(档案工资)的一定比例支取,与缴费多少无关。在这种情况下,是所有事业单位养老保险一起改,还是待分类后逐步改,从哪一类开始,都需要做深入研究。特别是在分类改革还未完成,而2008年提出的试点方案覆盖范围却定位分类后的公益类事业单位,致使改革无从着手。

第二,要充分考虑改革承受能力问题,以利于形成持续变革的动力。事业单位养老保险制度改革是对民众社会公正诉求的一种回应,要逐步调整现有的退休养老制度,实行社会统筹和个人账户结合的基本养老保险制度,实现从“退休养老制度”到“社会养老保险制度”的转变。改革中,必然需要一定的“变轨”成本。事业单位养老保险制度改革成本主要包括诱导直接参与者接受的额外补偿及制度设计运行的成本等。改革成本的支付主要靠财政资金。

从目前的财政状况看,有一定的财力支持改革,可以促进消费,进而促进经济增长和发展。但是,如果将财政资金过多地用于支付改革成本,自然会压缩财政资金的使用范围和力度,降低使用效率,不利于在宏观调控中运用政府财政手段。因此,改革中要充分考虑改革的效率和成本,防止单纯追求推进速度。

(三)如何解决好改革后基金收支缺口与地方财政负担。

基金收支情况是确定改革实施方案的基础,财政负担情况是制定财政补助政策的依据,测算的结果势必对试点地区未来较长时间的财政收支状况产生一定影响。对于当前我国基本养老基金是否存在缺口,反映不一。目前,我国养老金的缺口到底有多大,各方测算的口径也尚不统一。

已经进行试点的省份对于实行事业单位养老保险制度改革前后基金收支情况和地方财政负担进行了测算,由于参保范围选取、财政补助比例设定、做实个人账户比例选取以及养老保险费征缴率设定的不同,测算结果也不尽一致。有的试点省份测算结果是增加了财政负担,有的认为没有增加,反而会减轻财政支出。认为增加财政负担的省份要求中央财政增加对地方的补助。中央财政是否对地方开展事业单位养老保险改革试点给予补助,取决于改革是否过多地增加了地方财政负担,并据此在制定财政配套政策时统筹确定。

由于目前测算标准不一,测算结果难以反映真实情况,在地方财政负担不明晰的情况下,不宜简单确定中央财政的补助政策。再者,由于目前事业单位分类改革不到位,财政配套政策难以具体明确,因此,财政对事业单位养老保险改革的补助政策也难以先行明确。事实上,即使下一步中央财政对事业单位做实个人账户所需资金予以补助,也不能简单比照企业职工基本养老保险做实个人账户的补助政策,因为国家出台事业单位退休费调整政策时,已经安排了财力性补助,改革后这部分财力性补助依然会予以保留。

在此,需要说明的是,无论改革后地方财政负担是增加还是减小,财政补贴政策如何确定,负担如何划分,都应该把过渡性养老金水平作为事业单位养老保险制度改革的核心问题来研究,只有确定了合理的过渡性养老金水平,特别是“中人”和“新人”的待遇,才能保证改革试点工作的顺利开展。

(四)如何统筹好试点地区与非试点地区人员待遇调整。

目前,事业单位养老保险改革是根据2009年1月,国家人力资源和社会保障部下发的《事业单位养老保险制度改革方案》,首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点。由于我国各省市经济发展水平不同,财政状况差异,绩效工资改革进度不同,事业单位养老保险模式目前也不尽相同。未来的改革势必要向全国推开,因此,应统筹考虑试点地区和非试点地区事业单位人员待遇的调整问题。

一是统筹考虑养老待遇调整的频率问题。既要研究试点地区事业单位退休人员基本养老金时间或频率,也要考虑非试点地区的调整频率问题。如,对试点地区与非试点地区是一样随统一的事业单位退休费调整一并进行,还是定期根据经济发展和物价变动情况进行调整,需要研究明确。二是统筹考虑养老待遇调整幅度(标准)问题。研究明确试点地区事业单位退休人员基本养老金的调整幅度,是大体与非试点地区退休费调整水平相当,还是与企业退休人员基本养老金调整水平一致,也需要综合考虑。

(五)如何发挥好相关制度改革综合配套的协同性。

分类推进,是事业单位改革的基本方向,涉及到的内容包括管理体制、治理方式、机构编制、人事制度、收入分配、养老保险、财政体制等等。

养老保险制度改革,是事业单位改革极为关键的一项。如果不能很好地解决事业单位改革前后的养老保险待遇问题,特别是不能给改革后的事业单位工作人员一个良好的预期,改革将极难推进。但是,养老保险制度改革更要与事业单位改革的各“部件”密切配合,综合配套,分类展开。

事业单位的现有管理体制和运行机制,包括机构编制、人事制度、收入分配制度和财政政策等都需要与养老保险制度同时改革,互为桥梁。要着力消除制约事业单位和公益事业发展的体制性障碍,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出,要改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强对事业单位的监督等。

但在管理体制方面,依然存在政事不分和管办不分等情况,事业单位还存在依据级别享受养老保险的问题。在运行机制上,没有形成独立的法人治理结构,多根据行政机关模式运转。在机构编制和人事制度方面,欠缺动态管理意识,未能很好地根据现实条件变化做出调整,不能完全适应形势发展需要。在财政体制上,还存在“吃大锅饭”、“金饭碗”等情况,不能很好地体现事业单位的工作绩效。在收入分配中,还存在“平均主义”等问题。由此,延伸出人事制度和收入分配制度上的诸多问题,很难形成有效的激励约束机制,降低了收入和养老激励效果。

为此,需要进一步思考事业单位包括养老保险制度在内的各项制度综合配套改革,协同改革,避免彼此制约,为全面推进和实现改革目标奠定基础。

改革再推进之途

如何解决改革中遇到的难点,切实推进事业单位养老保险制度改革,是需要深入研究的重大现实问题。

根据前述分析,并适当借鉴国外经验,现就我国下一步事业单位养老保险制度的改革思路,提出下述政策建议:

(一)事业单位养老保险制度应与行政机关养老保险制度统一并同步改革。

我国社会保险制度改革“碎片化”现象严重,就养老保险制度改革而言也是如此,按企业、事业、机关、农村、城镇居民分别建立养老保险制度,缴费率、支付待遇、管理办法都不一样,不仅造成养老保险制度不统一、不规范,也带来待遇差距的扩大和管理成本过高,形成制度内的不公平。如果行政事业单位养老保险制度分开改革,不仅制度不公平,而且实践证明改革难以推动。五省市事业单位养老保险制度改革试点进展缓慢就是证明。

美国、英国、德国、日本等国政府雇员养老保险制度表明,政府雇员包括机关与所属事业单位人员养老保险制度是统一的,并没有分设。因此,我国事业单位养老保险制度改革不能单独展开,而应与行政机关养老保险制度改革统一进行。

通过建立统一的行政事业养老管理体制,可以节省管理成本;统一缴费办法和发放办法,有利于消除因制度分设带来的缴费和待遇悬殊问题;统一行政事业单位养老保险制度,还有利于提高养老保险基金的统筹调剂能力,提高养老保险制度的抗风险能力,为建立城镇统一的社会保险制度奠定坚实基础。

更重要的是,行政事业单位养老保险同步改革,这是一种正确的改革策略,同步改革有利于改革的推进;只改事业单位而不改行政机关,必然会导致像现在这样,改革止步不前。

(二)按照“基本养老保险加职业年金”方式完善现行试点的事业单位养老保险制度。

现行《事业单位工作人员养老保险改革试点方案》规定,实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,由单位和个人共同缴费,单位一般按职工工资总额的20%缴费,个人按不超过工资总额的8%缴费,单位缴费进入社会统筹基金,个人缴费进入个人账户基金;个人缴费满15年,就可以领取基本养老金,基本养老金由基础养老金与个人账户养老金组成,退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满一年发给1%。适当考虑工资增长和物价上涨对基本养老金发放的影响。

按照上述办法,事业单位退休职工基础养老金只能按当地在岗职工平均工资的15%发放,比现行企业职工基础养老金发放比例20%还要低,而作为补充养老保险的职业年金如何建立和发放没有作具体规定,结果将是事业单位退休职工养老金待遇不仅比老职工退休待遇低,还比企业职工退休养老金待遇低,这也是当前事业单位养老保险制度改革难以推进的一个重要原因。

因此,要对现行事业单位养老保险制度试点办法做适当调整和改革。一是调整事业单位退休职工基础养老金发放办法,适当提高基础养老金发放比例,缴费满15年的以不低于当地在岗职工月均工资的20%为宜。二是要同时出台事业单位职工职业年金办法。按照国外的经验,职业年金采取单位或个人强制缴费形式,可以由单位和个人共同缴费,也可以只由单位缴费,缴费率不超过8%为宜,采取个人账户完全积累形式,由政府或部门年金理事会管理,并监管基金的投资运营。三是中央部门事业单位在人保部设立中央事业单位养老金统筹管理机构,或挂靠养老保险基金管理司,由其制定事业单位养老保险基金管理政策。四是发放特别定向国债,做好事业单位基本养老保险基金的投资运营工作,确保基金的安全和增值。

(三)切实做好“中人”基本养老金和职业年金债务弥补方案。

按照“老人老办法、新人新办法”的改革原则,事业单位养老保险制度改革前退休的老人按照原来由各级财政拨付退休金的办法统一安排,新人则完全按新办法执行,剩下处于老人与新人之间的“中人”,新养老保险制度推行前有若干年没有缴费,使“中人”养老保险社会统筹基金和个人账户基金形成缺口,产生基本养老金和职业养老金隐性债务,必须由国家统一制定养老金债务弥补方案进行弥补。这笔隐性债务规模取决于“中人”在缴费人数中所占比重大小,“中人”占比越大意味着隐性债务越大,随着老龄化率提高,“中人”占比会越来越高,如果不及时弥补养老保险隐性债务,势必影响养老金的支付,导致养老保险收支的不可持续。建议通过出售部分国有资产和增加财政对养老保险基金的投入,建立“中人”债务清偿基金,弥补养老保险隐性债务。

为了确保“中人”退休待遇不降低,可以采取新制度推行前的工作年限按老办法计算养老金,新制度推行后的缴费年限按新办法发放养老金。在新制度推行前参加工作25年-30年的,按退休前月工资的85%加上个人账户余额一定比例发放养老金;新制度推行前参加工作15年-25年的,按退休前月工资75%加上个人账户余额的一定比例发放;15年以下的,按个人退休前月工资的60%和当地在岗职工月平均工资的20%总和除以2,加上个人账户余额的一定比例,发放养老金。只有这样,才能确保事业单位养老保险制度改革的顺利进行和可持续发展。

(四)对事业单位养老保险制度改革带来的财政负担要有清醒认识。

公益服务类事业单位经费供应主要由政府财政承担,事业单位养老保险改革也将主要由财政承担,基本养老保险基金中的社会统筹部分由各级财政预算安排,职业年金中单位缴费部分也要从财政预算中安排,老职工的退休金需财政从经费预算中安排,“中人”养老金隐性债务需部分由财政预算安排。

从中央财政与地方财政的关系看,中央财政承担中央事业单位养老保险基金应由财政承担的部分,地方财政要承担本级政府事业单位养老保险基金应由财政承担的部分,与此同时,对中西部地区财政比较困难的省份中央财政承担部分养老保险基金的转移支付,无论是实行“省级统筹”还是“全国统筹”都是如此。

因此,尽管在事业单位改革之后事业单位范围和人数会有较大压缩,但事业单位养老保险制度改革对各级财政支出负担在一定时期将会是增加的。

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