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管向梅:后转型期社会工作介入社会救助研究

 字体时间:2014-03-20来源: 中国社保网编辑:网站管理员
【导读】:伴随着各种贫困问题的出现, 1950年代建立的“道义型救济”显然无法回应,从而不断建立与发展包括城乡居民最低生活保障、农村五保供养、灾民救助、住房救助、教育救助、司法救助、流浪乞讨人员救助、医疗救助、临时救助等在内的新型社会救助体系。

一、问题的提出

理论与大量实际研究证明,中国的城市贫困发生在经济与社会的转型期,是由于各种经济、政治和社会因素引起的(马丽庄、邓广良、魏雁滨,2008)。转型期注重经济增长和效率优先,带来了经济的高速发展,但是传统的“国家与单位福利模式”逐步变革,却降低了居民和普通职工的社会保护。相当数量的社会成员被抛入社会变革激流,渐次遭遇各式各样的发展困境与难题。伴随着各种贫困问题的出现,1950年代建立的“道义型救济”显然无法回应,从而不断建立与发展包括城乡居民最低生活保障、农村五保供养、灾民救助、住房救助、教育救助、司法救助、流浪乞讨人员救助、医疗救助、临时救助等在内的新型社会救助体系,逐渐建立起了现代“制度性救助”,王思斌称之为社会转型促成社会救助转型(王思斌,2007)。

转型期的社会救助在我国社会保障体系中居于基础性地位,发挥了缓解贫困、推进社会公平、维护社会稳定等积极作用。但是随着经济体制改革的深入,城市贫困也开始具有与转型期不同的特征,社会救助体系需要对后转型期的贫困问题在制度、法律、管理等方面做出回应,社会救助具体操作层面迫切需要科学的理论和专业的方法。后转型期贫困问题的解决成为构建和谐社会的关键。社会工作是一种以助人为宗旨、运用各种专业知识技能和方法去解决社会问题的专门职业,是确保现代社会和谐稳定的重要制度。从历史看,社会工作的起源从“济贫”开始;从现实看,社会救助是社会工作的命题中的应有之义。应对后转型期贫困问题,社会工作的介入具有先进的理念和专业的方法,将是一种区别于“道义性救济”和“制度性救助”的更高层次的“发展型救助”。

二、后转型期贫困的特点

转型期贫困的特点可以概括为“政策性贫困”,即下岗和贫困现象在某种程度上是由政策转变而导致,具有人为性和可控性(马丽庄、邓广良、魏雁滨,2008)。“政策性贫困”源自三个方面:一是计划经济向市场经济转型,国有企业职工下岗;二是经济技术转型,高耗能、劳动密集型企业职工下岗;三是对外开放和外向型经济转轨过程中,中国企业和劳动者直接面对全球化竞争引发的各种失业问题。

后转型期指的是我国市场经济体制完善过程中,社会保障制度基本建立后社会、经济、政治等方面所产生的新的变化时期。与转型期“政策性贫困”相比,后转型期的贫困往往是“政策后遗症”,具有以下几个方面的特点:

(一)贫富差距加大并纠合其他社会问题

转型期的经济成就使一部分人先富裕起来,但是近些年来,由于所有制、发展方式、分配方式等方面的深层次原因,我国地区、城乡、行业、群体之间的收入差距有所拉大,社会财富逐渐向少数人集中,收入差距已经超过基尼系数标志的警戒“红线”。北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实从20世纪80年代起参与了4次大型居民收入调查。调查显示:收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距,已从1988年的7.3倍上升到2007年的23倍。行业之间职工工资差距也很明显,最高的与最低的相差15倍左右;不同群体间的收入差距也在迅速拉大,上市国企高管与一线职工的收入差距在18倍左右,国有企业高管与社会平均工资相差128倍。贫富差距还纠合着分配不公、机会不公、贪污腐败、财富世袭等尖锐的社会问题。贫富差距扩大已成为影响民族凝聚力和社会安定团结的制约障碍,历史证明这些问题不解决,社会阶层流动僵化、贫富严重两极分化、经济停滞、社会动荡等问题就会出现。

(二)新型贫困问题凸显

随着后转型期的到来许多新型贫困问题凸显。一类是日益庞大的被征地农民群体,其致贫因素与传统救助对象大相径庭,被征地使他们失去了谋生立命的根本,但是没有相应的救助政策接驳,他们的生存发展成为问题。一类是部分被纳入最低生活保障1990年代下岗的职工,但是其本人和家庭因病、因学、因房致贫或者返贫的问题非常严峻。一类是私企外企的职工,转型期为了吸引了大量外资企业和私人投资,国家放松了对外企、私企对企业员工在社会保护责任方面的监督,职工面临生病、失业、退休等问题时,企业往往逃避责任,这些员工首当其冲陷入贫困。一类是由于开发建设而形成的城乡结合部、外来贫困人口聚居区域、困难企业成片区域等出现了贫困区位化的趋势。这些区域环境恶劣、治安混乱,缺乏基本的公共设施和公共资源,贫困人口遭遇社会排斥,日益增多的“城中贫困村”不加以治理会成为城市中的隐患。

(三)贫困的道德风险在不断累积

社会救助体系主要是应对转型期的贫困问题,是一种消极的补救措施。一方面缓解贫困,另一方面却形成了一批长期依赖政府的贫困群体。特别是出台了一系列附加的现金补贴和优惠政策之后,最低生活保障制度的“含金量”大大提升,许多人愿意在这种制度下得到“庇护”,甚至不愿意去自力更生,走出贫困。转型期缺乏机会的贫困在经济发展增加就业岗位的情况下相对容易解决,但是后转型期缺乏机会而导致的贫困如何处理日益严峻。美国学者曾经指出“美国的贫穷救济没有帮助那些由于情境变化而陷入窘困的贫穷者,却帮助了那些长期的甚至或永久的贫困者,助长了他们的懒惰和依赖”(彭华民等,2009),这是一种道德风险。另外,贫困人群的确定主要依靠“贫困线”的划定,一条收入标准线将许多挣扎在贫困线边缘的人群排斥在社会救助之外,这显然是另一种“道德风险”。

(四)贫困的结构化和人口学特征突出

转型期的贫困人口中年人居多,后转型期由于再就业推进,中年人贫困会逐渐减少,但是这部分人开始进入老年期,我国的养老保险制度并不完善,许多人“自我保障”理念还未建立,独生子女政策使家庭养老功能弱化,养老保险的缺口是一种风险。他们中的一部分可能会再次陷入贫困。转型期的农民工群体为经济社会的发展作出了巨大的贡献,这部分人也逐渐进入老年期,无论留在城市还是回到农村,排斥在社会保障体系之外的他们更容易遭遇贫困。综合以上两种群体,后转型期的老人贫困问题会更加严峻。再者,社会的转型带来家庭结构的不断变化,单亲家庭日益增多,女性由于天然的弱势,更容易陷入失业,贫困会更容易发生,随之加剧的可能是儿童贫困问题(马丽庄、邓广良、魏雁滨,2008)。

三、后转型期社会工作介入社会救助必要性及优势

社会工作在世界各国的反贫困中的积极作用不可低估。我国社会工作在转型期并没有发挥太大的作用,最根本的原因在于转型期的社会救助没有摆脱传统救助层次低、临时性、范围窄的弊端,社会救助和社会工作在救助的价值、知识、技巧方面缺乏对话的基础。

(一)后转型期社会工作介入社会救助的必要性

我国社会救助制度从建立之初就服从经济体制改革和市场经济转型的需要,从根本目标来看是为了确保社会稳定。在具体操作过程中,转型期社会救助的弊端渐显:注重眼前问题的解决,忽视长期策略;重视政策制定,忽视具体操作;重视直接救助,忽视贫困根源治理;重视物质救助,忽视能力建设;重视基本生活救助,忽视服务提供;重视劣势弥补,忽视优势发挥;重视本地居民,忽视外来人口等。后转型期的经济社会发生巨大的变化,后转型期的公众更关注分享社会成果的公平公正,要求救助政策和方法更人性化。加之后转型期贫困有了新的特点,与之相对应的社会救助制度必须相应地从政策、理念、管理、操作等各个层面进行完善。后转型期社会救助功能的发挥要求社会工作的介入。

(二)后转型期社会工作介入社会救助的优势

首先,社会工作可以在宏观与微观层面共同开展工作,即针对贫困问题本身和贫困问题背后的深层根源以及贫困引发的问题开展工作。后转型期的贫困有的是“政策后遗症”,例如外来人口救助制度缺乏,外来人口由于种种限制往往没有能力也缺乏渠道去呼吁相关政策的建立,社会工作者可以通过积极的社会行动推动政府制度合理完善的扶贫制度,从而减小由于贫困而引发其他社会问题的风险。针对不同类型的贫困,救助的需求是不同的,社会工作微观层面可以通过个案工作、个案管理、小组工作等专业方法提供个别化、专业化服务,诸如心理疏导、群体互助、行为矫治、教育培训、家庭治疗等,使救助工作的开展更具有效率。针对不同人群的贫困特点,救助服务方式迥异,社会工作以人群特征开展的老年人社会工作、妇女社会工作、残疾人社会工作、儿童青少年社会工作等更能够应对不同特征的人群开展救助工作。

其次,社会工作人性化的理念丰富社会救助内涵。社会工作之所以成为一个独特的专业,是因为其有特殊的价值理念及专业方法。特别是价值理念,使社会工作具有更为高尚的情怀。转型期的救助工作侧重于“怜悯”性质或者较强的政治性使救助对象在接受服务时有或多或少的隔阂。社会工作提供的救助贯穿始终的是“尊重”、“接纳”、“平等”等理念,在为老人、妇女、儿童、外来人口、农民工等弱势群体工作时,视他们为值得尊重的“服务对象”,更具有人性的力量,更容易为他们所接受。贫困群体比较容易产生对社会不公、贫富差距的怨恨甚至采取极端行为。社会工作坚持对他们的“以人为本”的理解和倾听,是他们疏解愤怒情绪、缓解心理压力的有效渠道。

最后,社会工作的终极目标提升了社会救助的目标。社会工作的终极目标是:助人自助,即推动每一个人发现自身的优势,增进自身能力。社会救助的服务对象大多数为社会弱势群体,缺乏权力,缺少资源,充满无力感。社会工作始终坚持每个人都有自己的权力,只是因为自身或者外在的原因没有意识到,或者缺乏行使的机会。社会工作能够创造机会,提升服务对象的自我意识,赋予其自我改变贫困状况的权力。这种增能赋权的终极目标对于贫困依赖、贫困代际传递、机会缺乏等问题解决都有积极的推动作用,是救助目标的提升。

四、后转型期社会工作介入社会救助的思路

社会工作长久以来局限在高等教育的象牙塔里面,作为一种职业尚未形成完整的社会建制,需要社会救助这块实践的土壤得以不断成长。后转型期贫困问题出现的新特点,要求社会救助必须接受社会工作新鲜血液的融入。两者只有互相融合,才能造福民众。特别是造就一支结构合理、素质优良的社会工作队伍,对于构建社会主义和谐社会的意义已是社会共识,后转型期社会工作介入社会救助的思路逐渐明晰起来,主要包括以下两个层面:

(一)加强社会工作体系与社会救助体系的对接

第一,制度层面的对接。民政部门是我国社会管理和公共服务的重要职能部门,老一辈社会学家雷洁琼曾经指出民政工作是有中国特色的社会工作。民政系统负责的临时性社会救助、低保服务、救助服务(包括救灾和减灾)、慈善救助等救助活动是社会救助的主要内容,这些工作也是社会工作的主要内容。但是在现实中社会救助体系与社会工作体系基本是两条平行线。由于社会工作制度在我国还未建立,民政系统应在两者对接过程中起核心作用。首先,民政系统应该充分认识到传统救助工作的局限性,主动去学习接受社会工作的专业理念和方法,建立社会工作专门服务部门,制定社会工作服务标准,明确相关责任,为社会工作介入社会救助提供平台。其次,民政系统加强社会救助队伍的社工化建设。一方面对现有工作人员分期、分批、分层加以培训,更新专业知识,提升专业水平,提升服务能力;另一方面大力引进社会工作专业的毕业生,疏通就业渠道,全面提升社会工作专业人员在社会救助队伍中的比例。最后,全面推动社会工作职业资格制度建设。社工职业资格制度是对从事社会工作或即将从事社会工作的人员进行资格认定的制度,即通过考试等方式授予其社工职业资格证书,证明其具有应聘职业社工岗位的资格。人力资源与社会保障部和民政部已经开始相关制度的推进。

第二,岗位层面的对接。社会工作发展长期以来受到制约的原因之一是缺乏社会工作岗位,大量专业人士的流失。社会救助与社会工作的同源性决定了社会救助部门是吸纳社会工作人才最合适的领域。社会救助相关的组织和部门要主动根据科学合理、精简效能、服务对象、工作难易程度情况等设立社会工作岗位。具体可以有两种途径:一是在基层社会救助部门试点设立社会工作岗位,如社区服务中心、社区服务站、救助站、外来务工人员服务站等,为社会工作者介入社会救助搭建平台,成为政府与救助对象连接的桥梁。二是政府与民间机构合作,推动社会工作岗位开发。民政系统全面设置社工岗位还不太现实,但是民间机构的社工资源是比较丰富的。政府购买民间机构的社工服务本质上就是扶助民间机构社工岗位。例如深圳市鹏星社会工作服务社就是由深圳市民政局培育起来的、深圳市首家为政府和社会提供社会工作服务的民间非营利专业机构。首批以政府购买服务的方式招收31名专业社工,向深圳市社会福利院、救助站、军休所、慈善会、老龄办及民政局相关部门,派驻社工,提供社会工作专业服务,这种合作开发社工岗位的方式既能提升社会工作机构的能力和工作绩效,又能使社会救助项目高效率地达到其社会目标。

(二)促进社会工作与社会救助的融合

第一,价值理念和目标追求上的融合。社会工作是一个“被价值注满”的专业,独特的价值理念使其区别与其他专业。虽然起源于西方,但是“尊重个人的价值”、“助人自助”、“以人为本”、“个别化”等价值理念与社会救助的基本理念是完全契合的,社会救助完全可以加以吸收。社会救助对政治性的强调往往会使其在为民众服务时过于强势,例如有些工作者抱着“不需要听取受施舍者的意见,他们没有发言权”的错误想法,不顾及受助者感受,影响了与受助者之间的关系,进而影响了救助效果。社会工作价值理念有利于后转型期实际救助工作者更新服务理念,同时也要求民政工作者转变角色,由一个行政管理者变为一个为弱势群体解决具体问题的服务者。社会救助的目标追求是“上为政府分忧,下为群众解愁”,社会工作的社会层面目标是“解决社会问题,促进社会公正”,两者在本质上是一致的。社会工作还强调在个人层面的目标,即“助人自助”,也就是促进求助对象最终的自立,这是社会救助可以加以吸收的。例如,社会救助工作人员常常会为服务对象擅自做决定,这会引起服务对象的反感。社会工作在面对服务对象的时候,“努力促成受助者的自我决定”要求社会工作者鼓励受助者个人对自己负责并作出适当的决定,这使受助者的能力真正得到提升。两者价值理念和目标追求上的融合可能会更顺畅,人们也更容易接受。

第二,知识和技巧上的融合。社会工作的知识和技巧是获得社会认同的基础。社会工作获得民众的认同主要是通过其在社会救助领域大量的工作,因此两者在知识和技巧上的融合成为必然。知识和技巧上的融合主要体现在以下三个方面:

首先,后转型期的贫困复杂性以及与多种问题的纠合要求社会救助工作必须提升其知识和技巧,否则极有可能适得其反。各地社会救助过程中都曾经出现过野蛮粗暴工作方法引起贫困群体反感甚至采取过激行为的案例,例如在对待流动乞讨人员的救助方式上强制收容的做法引起了广大社会公众的非议。广州救助社会工作者向流动人口尝试派发“救助指引卡”,与城管人员合作劝助,动员市民和大学生志愿者劝导、指引流浪者。这是实际上是社会工作“外展服务”的一种方式,类似社会工作的方法都可以在社会救助领域可以吸收利用。

其次,社会救助体系建设中不仅迫切需要社会工作理论上的指导和知识技巧上的支撑,在社会救助的决策和管理方式上,需要引入社会工作行政方法,改变传统的封闭和命令式的决策和管理模式,变命令式管理为参与式治理,提高决策和管理的科学化和民主化水平。特别是在社会救助政策制定过程中,社会工作的直接面对服务对象、倾听他们的心声、了解他们的真实需要,政策才能满足他们多元化的需要。同时,社会工作还提供政策反馈的渠道,以保证政策的民主、科学化。

最后,在社会救助的提供方式上引进专业社会工作方法,实行实物救助与服务救助相结合,消极救助和积极救助相结合。传统的社会救助主要乃至全部是实物救助,而且从形式到内容都是一种事后的消极弥补。将专业社会工作嵌入到社会救助领域,不仅可以通过科学的评估对贫困进行预防,而且独特的个别化技巧可以为每一个受助者提供个性化、多元化的服务,不再局限于“物”的层面的救济,受助者在能力建设、优势发挥、社会交往等方面的需要都可以得到满足。例如一个因为身体残疾而导致贫困的受助对象不仅需要低保制度保障其基本生活,还需要心理辅导、教育康复、职业康复等社会工作服务手段来缓解其心理困扰、发展自我、真正回归社会;一个有劳动能力的贫困家庭可能更渴望得到的是就业和发展的机会,从而逐步脱离对社会救助的依赖。

后转型期的社会救助不仅要求政策的科学化、服务的专业化,贫困所呈现的新特点更要求“以人为本”救助理念的体现,这就是社会工作的强项。在建设和谐社会的大背景下,党中央提出“建设一支宏大的社会工作者队伍”为社会工作的发展提供了契机和政策保障,促进社会工作积极介入社会救助工作是和谐社会的必然要求,社会工作与社会救助的融合是应对后转型期贫困问题的有效策略。

【参考文献】

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