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陈天昊:法国养老保险制度改革对中国的启示

 字体时间:2014-03-20来源: 中国社保网编辑:网站管理员
【导读】:法国养老保险制度,在其发展早期具有高福利性质,但从20世纪70年代开始,在人口结构失衡和经济预算压力下,政府开始对养老保险制度进行调整和改革。

[摘要]法国养老保险制度,在其发展早期具有高福利性质,但从20世纪70年代开始,在人口结构失衡和经济预算压力下,政府开始对养老保险制度进行调整和改革。改革进程体现了三个特点:坚持现收现付型保险的根本地位、注重保障弱势群体的养老利益、逐步破除公共部门的养老特权。我国应吸取法国的教训,审慎确定基本养老保险保障水平,以避免公共财政被养老保险赤字所裹挟。并且可以借鉴法国经验,一方面发布高瞄准度的“微型福利政策”保障弱势群体的养老利益,另一方面以积极的态度逐步消解机关事业单位的养老特权。

[关键词]法国养老保险制度改革;养老双轨制;社会公平

[中图分类号] D922.294 [文献标识码] A

引 言

法国政府在2010年推动了新一轮的养老保险改革,引发了巨大的反对浪潮,其中引起最大争议的举措,莫过于将退休年龄由60岁逐渐延后到62岁。其实,若将2010年改革放在法国最近20年对养老保险制度进行改革的脉络中来分析,我们就可以发现,退休年龄的延后,正是之前改革思路的延续,即希望通过延长工作时间来实现养老保险账户的平衡,减轻公共财政的压力。除了延长工作时间之外,在2003年的改革中,法国政府也试图改变现收现付型保险的垄断地位,引入带激励性质的资本积累型保险,补充前者保障水平降低后的空隙。

法国的历史与政治现实,使得改革中如何实现社会公平正义这一类问题,尤其被法国民众所关注。改革方案中应对此类问题的举措,往往会成为该方案能否获得民众支持、并最终在议会通过的关键。因此,法国养老制度的历次改革都必须在减少养老金支出、延长工作时间与提升对弱势群体的保护之间寻求平衡。这就要求在降低基本保险的保障水平的同时,破除某些特殊行业的养老特权,并对弱势群体制定有针对性的优惠措施。在我国现有的对法国改革的研究中,此类经验还较少被提及,而在我国即将开启养老保险制度改革的关键节点,我们是否应该消解个别部门的养老特权以及如何在改革中保障弱势群体的养老利益等问题,也越来越引人注目。对这些问题的回答,直接关系到我国的养老保险改革,最终能否顺利推行。

为了更清晰、全面地展现法国改革的经验,本文对法国养老保险制度的产生与发展,以及最近20年内所进行的改革进行全景性的描述,在此基础上归纳出法国改革进程的特点,并提出其对中国推进同类改革的启示。

一、由消灭贫困到提供替代性收入——法国养老保险制度的起步与跃进:1853- 1975

1853年,法国首先为公务员创设了现收现付型养老保险。之后,私立企业也开始创设类似的制度,以保证员工的忠诚。到了19世纪末,欧洲国家相继开始为因为年老而失去劳动能力的劳动者创设养老保险制度。

法国在1945年创立了养老保险制度,其中的基本养老保险覆盖了全部私立工商性企业的员工,不领取工资的自由职业者和农民则无法享受。

20世纪60年代到70年代之间,提升养老保险的保障水平,特别是为退休劳动者提供等同于工资水平的替代性收入,成为各国养老保险改革的目标。在法国,老年人最低保障制度于1956年创立,该制度旨在为那些因为没有缴纳养老保险费而无权领取养老金的退休劳动者提供最低等级的生活保障。1971年通过的布朗法案又改善了法国基本养老金的计算方法。1972年之后,国家进一步规定所有的工薪劳动者都必须加入补充保险(AGIRC和ARRCO)。当时,基本保险与补充保险之和可以使替代率至少达到70%,甚至可达90%。

二、由人口结构失衡到艰难推动改革——法国养老保险制度的危机与调整:1975— 2010

1945年至1975年,被欧洲视为“黄金30年”。在这30年中,各国政府都致力于提高养老保险的保障水平,“福利国家”也因此声名远播。但从70年代中期以来,由于人口结构的失衡以及经济发展的需要,国家财政越来越疲于应对养老保险赤字。再加上欧盟在财政纪律上日趋强硬的态度,使得各国政府不得不逐步降低养老保险的保障水平。法国的养老保险制度也自此走上了一条反思与改革之路。

(一)法国养老保险制度的危机

1.人口结构的失衡

人口结构的失衡由三个因素引起:

首先,平均寿命延长。养老保险制度刚刚创建之时,参保人中三分之二都在达到退休年龄之前去世。而到了2008年,男性寿命达到77. 5岁,女性84. 3岁。

其次,婴儿潮(baby-boom,大量婴儿在1945-1970年间出生)中出生的婴儿如今已经开始步入退休年龄。据INSEE(法国国家经济研究与统计所)估计,法国老年人口占总人口比例将从2005年的20.8%,增加到2035年的30.6%,最后在2050年达到31.9%。

其三,出生率降低。出生率的降低将影响劳动人口与退休人口的比例。据INSEE估算,2005年是2.6名劳动者赡养一位退休老人,2050年将是1.4名劳动者赡养一位退休老人。

2.经济与预算压力

除了人口结构的失衡之外,欧洲各国承受的经济与预算压力也是开启改革的原因之一。

在20世纪70、80年代,欧洲经济放缓、失业率上升,养老保险账户的收入也因此减少。然而,由于70年代初提高了养老保险的保障水平,养老金支出却与日俱增。在法国,基本养老保险账户从2005年开始赤字再度大幅增加(2005年19亿欧元,2010年大约100亿欧元)。

在上述的人口结构失衡和经济预算压力的共同背景之下,包括法国在内的欧洲各国相继在20世纪90年代拉开了养老保险制度改革的序幕。下面分别介绍法国从1993年至2010年所发起的三次改革浪潮。

(二)法国养老保险制度的调整

1.巴拉杜改革——降低私立部门保障水平:1993–2002

1993年和1995年,前后两位总理相继推动了两次改革。在1993年开启的巴拉杜改革旨在降低私立部门养老保险的保障水平,并取得了成功。而1995年的朱佩改革,希望采取同样的举措降低公立部门的保障水平,但却在不断的游行、罢工压力下功败垂成。

巴拉杜改革主要包括两项内容:

首先,通过修改基本养老金的核算方法来降低养老保险的保障水平。包括修改基本养老金的核算基数、修改获得全额基本养老金的最低缴费年限、修改基本养老金的重估方法等。其次,在公会的要求下,政府还创建了“退休劳动者团结基金”。该基金旨在降低上述改革措施对社会公平的伤害。

此次改革降低了养老保险的保障标准,标志着70年代所秉承的“提供等同于工资水平的替代收入”这一目标的退场,福利国家的光环也开始渐渐消退。

1995年的朱佩政府希望在公务员和国有企业的养老保险制度中采纳上述私立部门中的养老金核算方法,却在遭到罢工和示威之后不得不暂时放弃对公共部门的改革。

此后继任的若斯潘政府在其任内仍然没有触动公立部门的养老特权,而只是为将来的养老保险改革做准备工作,其主要包括:首先,在FSV中创建一个负担再分配任务的“养老储蓄基金”。从1999年到2011年,该基金已经累计资金达351亿欧元。其次,在2000年4月建立“退休改革咨询委员会”,该委员会集合退休改革的专家、公会代表、企业主代表共同研究养老保险制度改革,每年发布对养老保险的形势评估报告,并可接受政府、议会的请求对某些特别问题进行研究。

2.菲永改革(Réforme Fillon)——降低公共部门的保障水平、优化养老保险结构:2003–2008

从2003到2008这6年间,法国政府推动了两次大的改革(分别是2003年和2007年),其改革的内容主要包括三个方面:降低公共部门的保障水平、优化养老保险结构、照顾弱势群体。

首先,降低公共部门的保障水平。法国的公共部门的养老保险改革主要涉及公务员和国企的员工这两大群体。在2003年的改革中,公务员获得全额基本养老金的最低缴费年限逐步地(2004年启动,到2008年完成)从37.5年调整为40年,并规定从2008年至2012年将公务员和私立部门劳动者的最低缴费年限一同调整为41年(每年增加一个季度)。此外,公务员基本养老金的重估也不再与工资收入的变动挂钩,而是根据物价变动重估。在2007年的改革中,国有企业的员工获得全额基本养老金的最低缴费年限也逐步地从最初的37.5年调整到40年(2008年启动,到2012年完成),国企员工的基本养老金重估也改为根据物价变动重估。

其二,优化养老保险结构。在2003年改革中,政府建立了新的强制补充保险——“公务员补充保险”,该补充保险为资本积累型保险,因此区别于之前的现收现付型的补充保险:AGIRC和ARRCO。此外,政府还建立了两家为私立部门劳动者服务的任意养老保险,分别是“人民退休养老储蓄计划”和“集体养老储蓄计划”,二者都是资本积累型保险,且都具有任意性,前者由劳动者出资储蓄,后者由企业出资储蓄。

其三,照顾弱势群体。上述改革方案发布后,受到公会的反对,政府因此作出了一系列让步。包括设定了养老金最低标准:对于最为贫穷的退休劳动者,养老金最低不得低于SMIC(最低工资标准)的85%;对于其他退休劳动者,养老金最低不得低于工资收入的66%。其次,对于很早参加工作的劳动者,可以在60岁之前提前退休,但前提是已经缴齐养老保险费,并且还需要再多缴2年的保险费。

法国政府在2003年至2008年间推动的改革不仅通过修改参数的方式弥合公私部门之间的差距,也通过新建三类资本积累型保险优化了养老保险的结构,向世界银行所倡导的三支柱型保险体系(再分配性的基本养老保险+资本积累型的强制补充保险+资本积累型的任意保险)迈进,并且在公会的压力下加强了对弱势群体的利益保障。可以说,此次改革是法国历史上对养老保险制度进行的最为深入的改革,但即便如此,公私部门的养老保险制度仍然有一定差距(比如私立部门员工的缴费率比公务员的高),对弱势群体的照顾仍然不够细致(比如对女性,特别是较多生育的女性,以及无法找到连续工作的劳动者等),这些问题将留待2010年改革来解决。

3. 2010年改革(Réforme des retraites en 2010)——推迟退休年龄

2010年初COR公布的第8份报告称,若不对养老保险制度进行进一步的改革,到2050年公共财政每年将需要拿出720亿欧元来弥补基本养老保险账户的赤字。为了在中期实现账户平衡(2018年),萨科奇政府决定立即开始改革,改革的内容主要包括进一步调整养老保险的参数、照顾弱势群体的养老利益。

第一,进一步调整养老保险的参数,包括延后退休年龄、延后获得全额养老金的年龄、调整获得全额基本养老金的最低缴费年限。

其中引起最大反对浪潮的是关于退休年龄的修改,即从2010年起逐步(6年完成、每年延后4个月)将退休年龄由之前的60岁调整为62岁(派出型公务员,比如消防员和警察,改革之后的退休年龄调整为52岁或57岁)。

此次改革还推迟了获得全额养老金的年龄,由之前的65岁推迟到了67岁。此外,政府还调整获得全额基本养老金的最低缴费年限,2003年改革预计在2012年将该数字调整为41年,此次进一步规定该数字在2020年将逐步调整为41.5年。

第二,照顾弱势群体的养老利益、维护社会公平正义。

首先,此次改革进一步缩减了公共部门与私立部门在养老保险上的差距。如前所述,关于推迟退休年龄的规定同等适用于公私部门(虽然在具体执行上有细微差别);此外,公务员的养老保险缴费率从之前的7.85%提高到10.55%(在10年内逐步提高),与私立部门员工的缴费率持平。

其次,此次改革针对弱势群体提供了一些优待,比如对于退休的妇女,她们在休产假时所获得的补贴也纳入养老金的核算基数的计算(等同于工资收入);对于失业者,特别是考虑到年轻人就业困难,其失业期间可以免缴养老保险的时间由之前的4个季度增加到6个季度,等等。

三、法国养老保险制度改革进程的特点及对中国的启示

(一)法国养老保险制度改革进程的特点

法国养老保险制度根植于社会连带理念。COR在《养老保险改革导航报告》中强调:“法国的制度应该以再分配和社会连带为基础”[13],这句话凝炼地概括了支配法国养老保险制度改革进程的灵魂,其具体表现为以下三个特点:

1.始终以负担再分配功能的现收现付型保险为基本模式

《养老保险改革导航报告》指出,政府会“拯救再分配性的养老保险制度”,因为“法国所铸造的养老保险体系是以代际团结为核心的”。历史上,法国的养老保险制度一直以带有再分配功能的现收现付型保险为主(基本养老保险CNAV以及两个强制补充保险AGIRC和ARRCO都采用现收现付型)。虽然2003年改革引入了资本积累型养老保险(一个强制补充保险RAFP以及两个任意保险PERP和PERCO),但引入资本积累型保险“并不会动摇今天现收现付型与资本积累型之间的平衡”,换言之,对资本积累型保险的引入并不会导致传统的现收现付型保险大厦的倾覆。

2.加强对社会弱势群体的保障

为了实现养老保险账户的平衡,不得不逐步降低基本保险的替代率。但是保障社会弱势群体享有正常的生活,仍然是不可化约的目标。改革者对社会的其他弱势群体同样尽力给予照顾。比如从事繁重劳动职业的劳动者,以及很早就参加工作因而少有闲暇享受生活的劳动者,还有派出型的公务员,他们都可以享受提前退休的优待;女性劳动者可能因为生育而中断工作,为了保障养老金的计算不受此影响,产假期间的补贴也被纳入最后养老金的核算基数的计算;对于失业者,甚至可以免缴最多6个季度的养老保险费,以尽量避免短时间失业给劳动者的养老金核算造成影响。这些细致的制度设计可能并不那么引人注目,但却传递了政府照顾弱势群体的理念,从而增加改革方案的润滑度,降低法国民众对“紧缩”措施的抵触心理。

3.缩减公共部门养老保险制度的特权

公共部门的养老特权问题几乎贯穿了法国最近20年的所有养老保险改革,其有碍社会公平正义、违背社会连带理念,特别是当法国处于危机之时,没有任何理由能够允许公务员和国企员工置身事外不与普通民众一道共克时艰。从1995年改革开始,政府就希望统一公私部门的养老保险制度,2003年改革统一了两者获取全额养老金的最低缴费年限,公私部门的养老金重估也都与物价挂钩,2010年改革又统一了两者的退休年龄以及基本养老保险缴费率。自此,法国公共部门的基本养老保险制度已经非常接近私立部门。①

(二)法国经验对中国养老保险制度改革的启示

养老保险制度在其产生之初就具有社会连带性,传统的现收现付型保险即为代际协作,也正因此,其对于人口结构的失衡才特别敏感。为了克服该缺点,并且提升养老保险制度的激励效果,世界银行等国际组织倡导通过引入资本积累型的保险作为现收现付型的补充。但是,2008年的经济危机又让我们感受到了资本市场的风险,资本积累型对养老保险的保值增值能力同样堪忧,而且片面强调加强资本积累型保险,也必然导致退休人口中的贫富差距拉大,有违养老保险之社会连带属性。所以,回归养老保险的社会连带性,夯实现收现付型的基础养老保险,提升其实现收支平衡的能力,才是最重要的基础性工程。

借鉴法国经验,笔者认为我国应该审慎确定基本养老保险的保障标准,悉心关注弱势群体的养老利益,并逐渐消解养老制度的公私双轨制。

1.审慎确定基本养老保障标准

法国历来有较强的“左派”传统,这使得社会保险容易“越界”背负社会福利的功能,这既成就了法国作为“福利国家”的美名,但也让法国背上了沉重的财政负担。法国自20世纪90年代以来降低基本养老保险的保障水平的努力,正是为了让基本养老保险褪下福利的光环、回归社会保险的实质。而且早期制定的过高的保障标准,潜移默化地让法国人养成了对福利制度的依赖心理,这也使得今天对养老保险制度的改革举步维艰。

我国现行的养老保险制度存在覆盖面窄、保障水平低的不足,但我国的老年化进程又表现出“未富先老”的突出特点,未来人口结构堪忧。因而在提升保障水平的迫切需求背后,其实同样隐藏着加重财政负担的风险。为了避免国家财政如欧洲福利国家那般被养老保险所裹挟,我们需要明确基本养老保险的社会保险地位,审慎确定基本养老保险的保障标准,以免将来不得不“由奢入简”,这样不仅会产生巨大的社会心理落差,为改革制造障碍,而且也会伤害代际公平,打击参保人的积极性。因此,我国的基本养老保险的保障水平不宜以欧洲的高福利为参照,而应该结合国家经济发展以及人口结构的中长期预期来审慎确定。

2.悉心关注弱势群体养老利益

法国的改革者为了填补法国民众对“福利感”的缺失,针对弱势群体采取了许多“高瞄准度”的“微型福利政策”。在降低保障水平的大背景下,这增加了“紧缩”政策的润滑度。我国现阶段无法大幅提高养老保险保障水平,但可借鉴法国经验发布“微型福利政策”,有针对性地照顾弱势群体的养老利益,包括失业者、女性和高龄就业者等等。比如,可以为失业者减免一定时段的养老保险费。还应该矫正男性和女性在工资待遇上的不平等,因为这最终会影响养老金的核算。而且还可以为高龄就业者提供就业指导和培训,避免他们过早地退出人力资源市场。对于从事繁重劳动职业的劳动者,应该完善他们的提前退休制度,并且可以在养老金的核算上给予优惠等等。

3.逐步消解养老双轨制

2003年改革之前,法国的公共部门养老特权主要表现为提前退休的条件更为宽松、低缴费率(7.85%比10.55%,低2.7个百分点)、低缴费最低年限(37.5年比40年,少10个季度)以及在养老金核算基数的计算上的优待(公共部门以最后6个月的平均工资计算,而私立部门则是职业生涯工资最高的25年的平均工资)。经过2003年和2010年两次改革,除了公共部门在基本养老金的核算基数上仍然处于有利地位外,其他特权都已经被逐步消解。然而,相比于号称福利国家的法国,我国对机关事业单位的慷慨程度令人乍舌:不仅在基本养老金的替代率上,机关事业单位远远高于企业职工,而且机关事业单位的劳动者并不需要缴纳养老保险费,基本养老金由财政负担。这不仅增加了财政负担,更为严重的是,造成了极大的社会不公。在法国的改革进程中,我们可以看到,几乎每次成功的改革都伴随着对公共部门养老特权的消解。这些经验告诫我们,若不破除公共部门的养老特权,养老保险制度的全面深入改革将难以获得社会认同。因此,我们必须以积极的态度破除机关事业单位的养老特权,在具体操作上,我们可以借鉴法国的经验,提前发布详细的公私并轨时间表,然后分批分阶段逐步消解之。

结语

面对人口结构失衡以及全球经济动荡,各国的养老保险制度无一不正在进行着调整与反思。引入资本积累型保险、增加保险的激励性、延后退休年龄、增加获取全额养老金的最低缴费年限乃至直接提高缴费率等等措施,都是以增加基本养老保险的收入、减少或延缓基本养老金的支出,来实现收支平衡。但正如孔子所云:“有国有家者,不患寡而患不均,不患贫而患不安。”养老保险改革,作为一项关乎普通群众利益的社会实践活动,不应该仅仅考虑数字上的收支平衡,还应该考虑举措的可操作性、社会的可容忍度,这应该是法国近20年风云激荡的养老保险制度改革实践给我们最大的教训。特别是我国现在还不宜大幅度提高养老保险保障水平,在此背景之下,更应该从维护社会公平、正义入手,一方面,通过制定细致的“微型福利政策”照顾弱势群体的养老利益,另一方面,以积极的态度逐步消解个别部门的养老特权。这样既可以缓解今天群众的“福利感缺失”现象,也有助于为将来的深入改革累积社会认同。

(本文作者引用了大量法文文献,在此不一一标出,如有需要,请向作者索取)

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