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中国养老社会保险个人账户管理模式研究

 字体时间:2015-01-17来源: 中国社保网编辑:网站管理员
【导读】:中国养老社会保险个人账户管理模式研究

一、引言

养老社会保险个人账户是一个比较抽象的概念,具体的运行模式和结构千差万别。其差异主要表现在:向个人账户提供资金或从中转移资金的机制不同;选择基金经理人的方式不同;个人账户积累基金投资的可选择性不同;参保人因退休、致残或死亡等原因而从账户中提取资金的可选方式不同。

在中国,我们谈论养老社会保险个人账户是指基本养老保险个人账户,它是企业(机关事业单位等尚未正式纳入)基本养老保险中记录职工个人缴纳基本养老保险费和单位缴费部分划入职工个人名下的账户(统账分离后,单位缴费不再划入个人账户),是计算参保人员退休金的重要依据。养老社会保险个人账户的管理环节包括:保费(基金)收缴、账务管理、基金管理,养老金给付。个人账户的管理模式是指各相关主体在上述管理环节功能定位的制度安排。

二、个人账户的管理现状

现行管理模式及其弊端。从管理的主体来看,我国社会保险经办机构几乎承担了个人账户管理的全部职责(有些地区试行税务代征保险费):依法接受参保登记和缴费申报,稽核缴费基数,建立职工及离退休人员数据库,管理个人缴费记录,按国家规定将保险费存入银行,全部用于购买国债,以实现保值增值,运营收益率要高于银行同期存款利率。按规定审核、发放社会保险待遇(委托银行、邮局等社会服务机构发放),提供查询等。这种管理模式在向新制度转换的初期是必要的,但从中长期来看,它无法真正发挥个人账户的作用。

从管理的环节来看,基金的投资运营方面问题最为严重。存在的问题归纳为:管理成本高、效率低;基金管理混乱,且被挪用情况时有发生;养老保险基金运用渠道少,基金运用回报率低。产生这些问题的根本原因,是由于养老保险基金的管理运作体制造成的。中国目前对养老基金的投资管理尚处于一种分散和无序的状态。各省及省以下政府分头管理,没有一个独立的机构担当起确保养老基金成功运行的责任,没有一个统一的部门对养老基金的投资实施有效的管理和检查,没有配备专业人员和技术资源去分析政策的变化和有关养老保险制度决策的影响,更没有具备专业投资知识的人员进行有效运作,导致养老基金的盗用、挪用或管理不善,使数额巨大的基金存在潜在的风险。

确定合理的养老社会保险个人账户管理模式是统账结合制度成功运行的制度保证。由于97年国务院26号文件规定,“新人”个人缴费年限累计满15年的,退休后按月发给基本养老金;200012月,国务院制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,该方案也规定,职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的,可以享受基础养老金,标准按本省(区、市)或市(地)上年度职工月平均工资20%的计发。由于最低缴费年限并未进行调整,因此,从理论上讲,被新制度覆盖的第一批“新人”最早可能在2012年左右有资格领取基本养老金(假如参保人达到了退休年龄的话,如高龄参保人员及一些从事特殊工种允许提前退休的参保人)。这就是说,在10年之后,我们设计的统账模式的运行效果要开始接受社会的检验和评判,其中个人账户是新制度最为核心的内容。基础养老金的替代率为20%,最高不超过30%,这一部分相对稳定,国家财政要负终极责任;个人账户部分的替代率能达到什么水平,将直接关系到参保人退休后的给付水平的高低。由此看来,个人账户的运行成功与否,与其说影响所谓“新人”的退休生活,还不如说它直接关系到“统账结合”制度在中国的命运。辽宁试点方案只是强调个人账户基金与社会统筹基金分开,由省级社会保险经办机构统一管理。但如何确定个人账户的管理模式仍未引起重视。

从个人账户的产生过程可以看出,1993年十四届三中全会《决定》才明确提出养老、医疗保险制度改革实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式。此后,1995年开始试点,1997年在全国统一制度,2000年进行统账结合制度下的分账管理试点。国内有关个人账户管理问题的理论研究在20世纪90年代开始被重视,也取得了积极的进展。这些研究从不同的视角讨论了个人账户管理的某些环节,逐步在一些问题上达成了共识:个人账户基金应该而且必须进行市场化运营,以实现保值和增值;公共和私营部门都可以成为市场运营的主体;委托经营成为养老基金运营的一种主导性意见。但是,我认为,在研究个人账户管理模式问题上,存在如下不足:个人账户的管理目标不明确;选择具体的管理模式时,对个人选择权、管理成本等问题缺乏深入讨论;对世界几种典型的个人账户管理模式缺乏全面分析,未能很好地吸收和借鉴国外先进的管理经验和教训。

三、确立个人账户的管理目标

一般认为,养老社会保险制度引入个人账户是出于以下考虑:推动经济的发展;提高社会保险供款的回报率;个人对自身福利安康承担更大责任;减弱政府的财政负担;给那些经济条件较差的参保人积累金融资产的机会;使退休津贴与个人供款的联系更加紧密;

计划的设计者还尽量避免:降低参保人在新制度下的总体给付水平;产生新的政府负债;政府过多地卷入经济运营;增加雇主负担。上述每种动机在具体设计个人账户时都会产生不同的影响。

促进经济发展(增进经济绩效)。个人账户的设立常常被鼓吹为增加国民储蓄和促进投资的有效方式。但这一结论并未被学术界普遍接受。因此,本文的讨论不考虑管理模式与储蓄之间的关系。

提高潜在的回报率。最具吸引力的理由是个人账户能获得较高的投资回报率。取得高的回报率要求个人账户被设计成尽可能使管理成本最低,投资回报最大,这是对制度设计者的挑战。

个人账户涉及到许多收费,这会直接减少参保人的净收益。个人账户的管理成本问题非常重要,因为如果有一种可替代性的选择方案——在这种方案中,对养老基金进行集中投资也能获得相似的投资回报的话,个人账户的意义就会大为逊色。因为集中化的基金管理模式的管理成本很有可能较低,这样,它在提高回报率方面更有有利条件,假如投资毛收益相同的话。虽然有管理成本优势,但中央集权式基金投资决策有政治风险,在某种意义上,投资决策更多地是反映政治意愿而非市场选择。投资决策可能不符合市场规律。

个人账户设计者面临的两难困境是如何在收益和集权化风险(低成本但有投资决策的政治干预)之间进行权衡。

强化个人责任。即使对潜在的投资回报没有直接的影响,但个人账户的支持者认为,个人有权进行自主投资决策是很有价值的。另外,个人有权选择何时及以何种方式从个人账户中提取退休金。当然,尽管抵御了对投资决策的政治干预,但代价是参保人要付出昂贵的管理成本。

限制政府风险。个人账户计划中有许多避免给付不足的条款涉及到某种形式的直接或间接政府担保。一种形式是对所有老年人提供最低收入担保;另一种形式是对参与养老计划的主要金融机构的偿负能力提供担保。这不可避免地对这些行业的结构和机构的金融活动实行监管,个人账户营运过程中也有一些特殊的监管安排。其它担保形式主要是针对个人退休账户而言。账户基金余额足以使参保人每月领取超过某一最低数额的退休金;个人账户养老金资产能获得某一最低投资回报率,最低回报率的确定以所有养老金账户获取的平均回报为依据。每一种担保为政府增加了偶然性责任。可以理解,承担这些担保责任的政府很有可能采取监管和立法行动(包括限制个人选择)以降低风险。

避免政府干预投资决策。设计个人账户制度考虑的另外一个问题是:投资决策尽量避免政府干预。但是,投资决策分散化的目标往往也会与个人账户的其它目标相冲突。

避免增加雇主负担。增加雇主负担的可能情况包括:加重税负、课税额的计算更复杂、更严格的账务管理要求,或者要求信息报告更加频繁。

尽管设计个人账户管理模式要在不同目标之间进行取舍,有些选择还涉及价值判断,但是我认为,个人账户管理模式的设计者所要追求的核心目标应该是尽可能地提高基金的投资收益率,同时降低管理成本(下面我们将强调适度的个人选择权也是出于提高投资收益的考虑)。核心目标实现了,政府的财政责任自然会减轻。也就是说,当我们设计中国养老社会保险个人账户的管理模式时,如果最终个人账户的有效积累不足,那么可以肯定,这种管理模式必定是失败的。

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